關(guān)于政府采購合同的性質(zhì)，自《政府采購法》發(fā)布以來一直存在爭議。一般有三種意見，即行政合同、民事合同和行政協(xié)議。對(duì)政府采購合同性質(zhì)的理解影響到其實(shí)際運(yùn)作和執(zhí)行。筆者認(rèn)為，《政府采購法》第43條的規(guī)定明確界定了適用于政府合同的法律，應(yīng)該說，立法者的意圖是明確的，實(shí)際運(yùn)作嚴(yán)格依法進(jìn)行。合同法適用于政府采購合同，這是自然人、法人和其他組織之間確立、修改或終止公民權(quán)利和義務(wù)的義務(wù)關(guān)系的協(xié)議?！逗贤ā返谝话倨呤l規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和投標(biāo)程序應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。筆者認(rèn)為合同法是一般法，政府采購法是特別法。從規(guī)范公共采購合同的角度來看，適用法律的原則是特別法優(yōu)先于一般法。雖然合同法適用于政府采購合同，但不能簡單地將其視為民事合同。政府采購合同在適用本法時(shí)應(yīng)受法律管轄。因此，應(yīng)將其視為一項(xiàng)特殊的民事合同。

《合同法》應(yīng)適用于政府采購合同，同時(shí)考慮到以下幾點(diǎn)。政府采購合同要適用《合同法》的一般原則。首先是一般原則主要是平等自愿原則、公平。關(guān)于履行政府采購合同的一般規(guī)則可服從合同法的一般性規(guī)定，政府采購合同的履行受合同法一般規(guī)則管轄。但是，政府采購合同應(yīng)當(dāng)依法修訂、廢止、中止或者終止，不得任意修改、撤銷、終止或者中止。這是政府采購合同和民事合同之間的一個(gè)重要區(qū)別。財(cái)政部門有權(quán)監(jiān)督政府采購合同的執(zhí)行。首先監(jiān)督合同履行的權(quán)利。政府采購監(jiān)督和執(zhí)行部門在履行合同過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)履約情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，行使檢查權(quán)和撤銷權(quán)等。財(cái)政部《政府采購實(shí)施條例》第七十二條規(guī)定，中標(biāo)或者成交后無正當(dāng)理由拒不與采購人簽訂政府采購合同，將政府采購合同轉(zhuǎn)包，擅自變更、中止或者終止政府采購合同的，財(cái)政部門可以處以罰款，將其列入不良行為記錄清單，并禁止其在一至三年內(nèi)參加政府的采購活動(dòng)。

(一)關(guān)于合同格式文本問題

目前，我國還沒有統(tǒng)一的政府采購合同模式供集中采購機(jī)構(gòu)、采購代理機(jī)構(gòu)和采購方廣泛采用。合同中的大部分貨物是以世界銀行投標(biāo)文件所附文本為依據(jù)的，基本框架沒有改變，但條款已根據(jù)合同法作了相應(yīng)的修改。工程項(xiàng)目合同文本以建設(shè)部2004年施工合同范本為基礎(chǔ)。合同的基本條款與該模式一致，但付款方式各不相同。還有工業(yè)當(dāng)局制定的示范文本。例如，商務(wù)部關(guān)于通過國際招標(biāo)進(jìn)行采購的合同范本，國際商業(yè)機(jī)器公司關(guān)于將計(jì)算機(jī)化信息系統(tǒng)納入信息系統(tǒng)的暫定文本，以及行業(yè)協(xié)會(huì)編寫的和供應(yīng)商提供的文本都不夠充分。因此，政府采購中使用的合同非?；靵y，而政府對(duì)采購的監(jiān)督和執(zhí)行是統(tǒng)一的規(guī)范。

（二）合同訂立時(shí)間的拖延問題

《政府采購法》第四十六條規(guī)定：采購人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購合同。一般來說，采購人和中標(biāo)供應(yīng)商會(huì)在法定時(shí)限內(nèi)簽訂合同，但由于采購人對(duì)結(jié)果不滿、或者其他供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴，合同的簽署將被推遲。上述情況耽誤了合同的執(zhí)行，合同將得到不同的對(duì)待。供方不履行合同的，采購人可依法確定第二中標(biāo)人。有質(zhì)疑或者投訴的，由財(cái)政部門通知暫停采購。未中止購買的，按照規(guī)定的程序訂立。采購人無理由拒絕與中標(biāo)供應(yīng)商訂立合同是非法的，應(yīng)根據(jù)《政府采購法》予以處理。然而，在實(shí)際履行過程中，采購人對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商的履約能力合理懷疑，需要進(jìn)一步討論和澄清，如果是雙方達(dá)成一致，解約，下一步應(yīng)如何重新界定中選供應(yīng)商，如果重新組織招投標(biāo)，必然會(huì)導(dǎo)致行政成本增加。

（三）合同的內(nèi)容存在實(shí)質(zhì)性變更采購文件的問題

《政府采購法》第五十條：政府采購合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。根據(jù)采購文件所列事項(xiàng)訂立的合同不得在實(shí)質(zhì)上改變這些文件的內(nèi)容，特別是需投標(biāo)的項(xiàng)目，也不得根據(jù)招標(biāo)文件或投標(biāo)接受通知訂立偏離合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容的其他協(xié)議。但實(shí)際上，采購人和供應(yīng)商并不是根據(jù)采購文件所列事項(xiàng)訂立合同的，而且采購人和供應(yīng)商可能會(huì)脫離采購文件進(jìn)行商業(yè)談判，財(cái)政部門也無法監(jiān)管到位。如果雙方進(jìn)行商務(wù)談判，哪些實(shí)質(zhì)性規(guī)定、相關(guān)法律法規(guī)不明確，在實(shí)踐中存在一些缺陷。

（四）合同當(dāng)事人擅自變更與解除合同問題

《政府采購法》規(guī)定政府采購合同繼續(xù)履行將損害國家利益和社會(huì)公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同。有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，雙方都有過錯(cuò)的，各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。除此之外，政府采購合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。然而，在實(shí)踐中，合同當(dāng)事人更改、撤銷或終止合同是常見的。主要問題包括不按照采購文件要求貨物的規(guī)格和型號(hào)，供應(yīng)商以停產(chǎn)，產(chǎn)品更新迭代等理由更換貨物的規(guī)格和型號(hào)；以及雙方不按照采購法規(guī)定擅自履行超過合同價(jià)值10%的履約行為。出現(xiàn)這種情況的主要原因是，合同雙方往往認(rèn)為合同法適用于政府采購合同，而這些合同是民事合同規(guī)定，當(dāng)事人可以通過談判修改、撤銷或終止。《政府采購法實(shí)施條例》對(duì)擅自變更、解除、終止合同的相應(yīng)法律責(zé)任做了明確的規(guī)定，但是在實(shí)際監(jiān)管中，財(cái)政部門難以依法處理合同當(dāng)事人的上述行為。

（五）合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)存在的問題

政府采購法第四十一條規(guī)定，買方委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)供應(yīng)商履約行為的檢查驗(yàn)收。大型、復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)國家認(rèn)可的質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。接收方成員應(yīng)當(dāng)在承諾書上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。驗(yàn)收對(duì)象包括經(jīng)國家批準(zhǔn)的買方、采購代理和質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。但在實(shí)踐中，采購代理機(jī)構(gòu)基本上不參與合同的驗(yàn)收，也很少委托法定檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)參與。因此，驗(yàn)收環(huán)節(jié)薄弱，導(dǎo)致質(zhì)量爭議。比如有的采購人用了一年多的時(shí)間才發(fā)現(xiàn)有些部件不是原制造商生產(chǎn)的，款項(xiàng)已經(jīng)支付，供應(yīng)商拒絕提供售后服務(wù)，導(dǎo)致合同爭議。采購人往往難以證明質(zhì)量問題，考慮行政成本，訴訟成本，往往不了了之，影響財(cái)政資金的使用績效。

（六）關(guān)于合同的備案問題

根據(jù)《政府采購法》第四十七條的規(guī)定，收購人應(yīng)當(dāng)自政府采購項(xiàng)目的采購合同簽訂之日起七個(gè)工作日內(nèi)，將合同副本抄送本級(jí)人民政府采購監(jiān)督執(zhí)行部門和有關(guān)部門備案。但是，在有些情況下，合同是作為付款文件提交的，而由于人員和合同變更等問題，目前合同備案的及時(shí)率不高。財(cái)務(wù)部門很難在合同執(zhí)行前對(duì)其進(jìn)行跟蹤和檢查。

（七）政府采購合同履行過程中受質(zhì)疑

首先采購文件帶有傾向性，在采購過程中，可以根據(jù)項(xiàng)目本身的特點(diǎn)以及項(xiàng)目相關(guān)需求制定采購文件，而采購文件中具體標(biāo)明該項(xiàng)目所需求的供應(yīng)商標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)價(jià)條件以及相關(guān)技術(shù)要求等。由于采購文件是由采購人所制定，可能會(huì)受到周圍各方面因素影響，從而進(jìn)一步導(dǎo)致采購文件具有偏向性。其采購文件上所制定的內(nèi)容，恰好符合特定供應(yīng)商的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從而使得其他供應(yīng)商缺失了實(shí)質(zhì)意義上的競(jìng)標(biāo)機(jī)會(huì)。其次專家評(píng)審不夠嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真，我國相關(guān)法律法規(guī)要求，評(píng)審專家應(yīng)該具備一定的評(píng)審資格，并且對(duì)自身權(quán)利的使用過程應(yīng)該嚴(yán)格遵守法律要求，進(jìn)一步保證評(píng)審結(jié)果的準(zhǔn)確性和嚴(yán)謹(jǐn)，從而賦予評(píng)審專家一定的評(píng)判權(quán)律以及威嚴(yán)。而法律賦予專家評(píng)審權(quán)利的同時(shí)，也使評(píng)審結(jié)果帶來了片面性。在評(píng)審過程中專家受自我想法的影響，進(jìn)一步導(dǎo)致評(píng)審結(jié)果出現(xiàn)偏差與失誤。再者供應(yīng)商素質(zhì)參差不齊，在政府采購過程中，供應(yīng)商可以對(duì)政府采購提出投訴與質(zhì)疑，其原本目的是為了進(jìn)一步督促政府工作的公開公正，從而保證其他供應(yīng)商的權(quán)益。但是在保證供應(yīng)商話語權(quán)的同時(shí)，無法準(zhǔn)確規(guī)范供應(yīng)商的個(gè)人素質(zhì)，從而導(dǎo)致部分無良供應(yīng)商基于自身未中標(biāo)，便以此為依據(jù)隨意捏造事實(shí)真相，對(duì)整個(gè)政府采購過程進(jìn)行誣陷。通過對(duì)政府采購過程的投訴和質(zhì)疑，進(jìn)一步使得招標(biāo)結(jié)果作廢，從而為自身中標(biāo)提供更大的概率和機(jī)會(huì)。

首先加強(qiáng)對(duì)合同簽訂過程的檢查。監(jiān)督并督促采購人在法定期限內(nèi)與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂合同。如果采購人拒絕接受要約或中標(biāo)供應(yīng)商拒絕接受合同，財(cái)務(wù)部門應(yīng)檢查采購文件和采購過程，發(fā)現(xiàn)異常情況，可廢標(biāo)或者重新組織招標(biāo)，并對(duì)采購當(dāng)事人作出監(jiān)督處理。在評(píng)審過程中發(fā)現(xiàn)可能影響采購結(jié)果的問題的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令采購代理機(jī)構(gòu)組織重新評(píng)審委員會(huì)。

根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)必須在簽署合同之日起7個(gè)工作日內(nèi)將合同文本提交財(cái)政部門備案。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)送備案的合同文本進(jìn)行登記、核對(duì)和保存。在核查過程中發(fā)現(xiàn)的任何問題應(yīng)由合同雙方予以糾正。如果合同實(shí)質(zhì)性地改變了采購文件的內(nèi)容，應(yīng)命令買方重新簽訂合同。再者應(yīng)加強(qiáng)遵約程序的執(zhí)行。檢查的主要內(nèi)容包括合同當(dāng)事人是否履行合同義務(wù)；是否擅自改變或者解除合同。遵守合同條款，依法履行合同義務(wù)。加強(qiáng)違約供應(yīng)商的處理。情節(jié)嚴(yán)重的，采購單位應(yīng)當(dāng)按照《政府采購貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)辦法》第七十五條的規(guī)定，將供應(yīng)商的不良行為記錄在案，并禁止其參加政府的采購活動(dòng)一至三年。

自去年3月開始，我市已經(jīng)全面普及電子標(biāo)，《政府采購法》第四十四條規(guī)定：政府采購合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式。但是隨著電子標(biāo)的進(jìn)程，可以根據(jù)《電子簽名法》的要求訂立電子合同，以確保電子文件的有效性和真實(shí)性。合同簽訂后，應(yīng)就實(shí)施過程提出建議，以促進(jìn)財(cái)務(wù)監(jiān)督的實(shí)施。

《合同法》第十二條規(guī)定，當(dāng)事人可以參照各類合同的示范文本訂立合同。在沒有統(tǒng)一的政府采購合同范本的情況下，現(xiàn)有政府合同的缺陷是顯而易見的。因此，建議財(cái)政部盡快制定統(tǒng)一的政府采購合同范本。政府采購是一項(xiàng)法律和程序活動(dòng)。有關(guān)各方必須堅(jiān)定不移地遵循《政府采購法》和其他有關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)，建立和完善一套規(guī)范的、可操作的國家采購文件的編制、開具、評(píng)標(biāo)、發(fā)包、驗(yàn)收等制度，有系統(tǒng)地管理國家的采購，明確責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)檢查和監(jiān)督。采購人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行政府采購政策，按照公開、公平競(jìng)爭、公平、誠實(shí)信用的原則制定采購計(jì)劃，并按照國家采購條例的規(guī)定行事，保證采購項(xiàng)目的質(zhì)量。

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在政府采購活動(dòng)中，為進(jìn)一步促進(jìn)政府采購活動(dòng)的公開透明，法律賦予供應(yīng)商對(duì)政府采購活動(dòng)提出質(zhì)疑和投訴的權(quán)利。在該權(quán)利的維護(hù)范圍內(nèi)供應(yīng)商可以通過獲取相關(guān)證據(jù)，對(duì)政府招標(biāo)過程中存在的不正當(dāng)行為以及可疑行為提出質(zhì)疑和投訴，在對(duì)供應(yīng)商所提出質(zhì)疑投訴內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)后，確定存在該類問題可使原定招標(biāo)結(jié)果作廢，以便于進(jìn)一步的維護(hù)其他供應(yīng)商的合法權(quán)益。該法律原本是對(duì)供應(yīng)商的保護(hù)，卻被部分素質(zhì)低下的不良供應(yīng)商變相利用，利用其中存在的漏洞對(duì)整個(gè)采購過程提出質(zhì)疑，從而達(dá)到提高自身中標(biāo)率的目的。為進(jìn)一步避免以上情況的發(fā)生，政府部門應(yīng)該針對(duì)這一問題制定有效的解決舉措，從而有效減少政府采購活動(dòng)中的投訴和質(zhì)疑。政府采購活動(dòng)的監(jiān)管任務(wù)是財(cái)政部門所負(fù)責(zé)，因此在接收到投訴和質(zhì)疑時(shí)，其應(yīng)該按照相關(guān)法律要求進(jìn)一步對(duì)整個(gè)采購活動(dòng)流程進(jìn)行檢查。而在檢查過程中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)該明確自身責(zé)任，秉持嚴(yán)謹(jǐn)，科學(xué)，正直的態(tài)度去完成相關(guān)的監(jiān)督檢查工作。隨著信息化技術(shù)的深入發(fā)展，目前我省通過政采云平臺(tái)數(shù)據(jù)管理對(duì)采購活動(dòng)做出一定的調(diào)整，將采購活動(dòng)相關(guān)數(shù)據(jù)和流程公布在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中，從而進(jìn)一步接受社會(huì)輿論的監(jiān)管，增加整個(gè)活動(dòng)過程的透明度，從根本上制止了不良供應(yīng)商捏造誣陷行為，進(jìn)一步有效保證雙方合法權(quán)益。?

政府采購活動(dòng)的監(jiān)管任務(wù)是財(cái)政部門所負(fù)責(zé)，因此在接收到投訴和質(zhì)疑時(shí)，其應(yīng)該按照相關(guān)法律要求進(jìn)一步對(duì)整個(gè)采購活動(dòng)流程進(jìn)行檢查。而在檢查過程中，財(cái)政部門應(yīng)該明確自身責(zé)任，秉持嚴(yán)謹(jǐn)，科學(xué)，正直的態(tài)度去完成相關(guān)的監(jiān)督檢查工作。在處理投訴工作時(shí)，保證專業(yè)律師全程參與，在處理供應(yīng)商的投訴和質(zhì)疑時(shí)，積極配合律師工作，對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行及時(shí)咨詢，一切處理工作都是在法律依據(jù)的支持下進(jìn)行。

政府采購活動(dòng)中的專家評(píng)價(jià)也是許多供應(yīng)商質(zhì)疑的一個(gè)重要問題。首先在專家?guī)旃芾碇校?cái)政部門首先根據(jù)專家的需要對(duì)專家進(jìn)行考核，剔除優(yōu)劣勢(shì)；其次采用專家使用中避免嫌疑的原則，與招標(biāo)人有利害關(guān)系的人不能參與評(píng)標(biāo)；再者運(yùn)用隨機(jī)抽樣原則減少人為因素的影響。