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投標(biāo)人提供虛假材料謀取中標(biāo)，可以不退還投標(biāo)保證金嗎？看看法院判例
內(nèi)容提要 安徽省蚌埠市中級人民法院認為，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》規(guī)定的投標(biāo)保證金不予退還的情形只有兩種，本案招標(biāo)文件除法定不予退還投標(biāo)保證金的兩種情形外，還增加了“投標(biāo)人以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實的，投標(biāo)保證金將不予退還”情形，不符合規(guī)定，還額外加重了投標(biāo)人的責(zé)任。
中國裁判文書網(wǎng)近日公布的《安徽省蚌埠市中級人民法院民事判決書(2021)皖03民終3358號》顯示，招標(biāo)人安徽建工集團股份有限公司與投標(biāo)人固鎮(zhèn)縣聚城建設(shè)工程有限公司因某工程項目投標(biāo)保證金退還問題產(chǎn)生糾紛，并訴諸法院。
一審法院認為，投標(biāo)保證金是指投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求向招標(biāo)人出具的，以一定金額表示的、約束自己履行投標(biāo)義務(wù)的一種擔(dān)保，其實質(zhì)是為了避免因投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)隨意撤銷投標(biāo)、中標(biāo)后無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人簽訂合同等行為給招標(biāo)人造成損失。其目的是為維護招標(biāo)投標(biāo)關(guān)系、保證招標(biāo)投標(biāo)活動順利進行。
依照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》規(guī)定，投標(biāo)保證金不予退還的情形有兩種：一是投標(biāo)截止后，投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的；二是中標(biāo)人無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同，在簽訂合同時向招標(biāo)人提出附加條件，或者不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金的。同時九部委聯(lián)合編制的《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》中的“投標(biāo)人須知”投標(biāo)保證金不予退還的情形也僅有兩種，與上述規(guī)定一致。
在九部委隨后又聯(lián)合頒布的第56號令中，對《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》的使用作出了明確要求：行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件應(yīng)不加修改地引用《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》中的“投標(biāo)人須知”（投標(biāo)人須知前附表和其他附表除外）。
而本案招標(biāo)文件除法定不予退還投標(biāo)保證金的兩種情形外，增加了“投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實的”的內(nèi)容。該內(nèi)容明顯加重了投標(biāo)人的責(zé)任，也不符合上述法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，且與九部委第56號令中如何引用《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》的要求相悖。
但鑒于聚城公司在投標(biāo)過程中弄虛作假，違反誠信原則，如果不予懲戒將造成不良的示范效應(yīng)。一審法院最終裁定建工公司退還45萬元投標(biāo)保證金給聚城公司。二審法院安徽省蚌埠市中級人民法院認為一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應(yīng)予以維持。
以下為判決書全文——
安徽省蚌埠市中級人民法院民事判決書
(2021)皖03民終3358號
上訴人（原審被告）：安徽建工集團股份有限公司，住所地安徽省蚌埠市東海大道5183號，統(tǒng)一社會信用代碼91340300711790416H。
法定代表人：王厚良，該公司董事長。
委托訴訟代理人：陸蓓蓓，該公司法律事務(wù)部員工。
委托訴訟代理人：候洪玉，安徽徑橋律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審原告）：固鎮(zhèn)縣聚城建設(shè)工程有限公司，住所地安徽省固鎮(zhèn)縣城關(guān)谷陽路74號，統(tǒng)一社會信用代碼91340323729991179A。
法定代表人：李斌，該公司總經(jīng)理。
委托訴訟代理人：方婷婷，安徽中誼誠律師事務(wù)所律師。
上訴人安徽建工集團股份有限公司（以下簡稱建工公司）因與被上訴人固鎮(zhèn)縣聚城建設(shè)工程有限公司（以下簡稱聚城公司）締約過失責(zé)任糾紛一案，不服安徽省蚌埠市禹會區(qū)人民法院（2021）皖0304民初3167號民事判決，向本院提起上訴。本院于2021年10月20日立案后，依法組成合議庭對本案進行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
上訴人建工公司上訴請求：1、撤銷一審判決，改判駁回聚城公司的全部訴訟請求；2、本案一審、二審全部訴訟費用由聚城公司承擔(dān)。事實和理由：一、一審法院適用法律錯誤，應(yīng)依法改判。首先，本案案由不是締約過失責(zé)任糾紛，而是招標(biāo)投標(biāo)合同糾紛。其次，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十九條規(guī)定，招標(biāo)人有權(quán)根據(jù)項目的特點和需求編制與項目特點和需求有關(guān)的招標(biāo)文件。被上訴人作為投標(biāo)人出具的招標(biāo)文件明確響應(yīng)了招標(biāo)文件的要求，招投標(biāo)文件對雙方即具有約束力，涉案項目招標(biāo)文件明確記載：投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實的，其繳納的投標(biāo)保證金將不予退還。被上訴人向上訴人提交的《投標(biāo)文件》明確表示接受招標(biāo)文件的各項要求，從未對投標(biāo)保證金條款提出任何異議，該合意內(nèi)容系雙方真實意思表示，亦不違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，依法成立并生效，對雙方均具有約束力。再者，雖然法律法規(guī)沒有對投標(biāo)保證金的具體數(shù)額作出規(guī)定，但住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)辦法》規(guī)定，一般不得超過投標(biāo)總價的2%，最高不得超過50萬元；國家發(fā)展改革委等九部委發(fā)布的《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》規(guī)定，投標(biāo)保證金不得超過項目估算價的百分之二，但最高不得超過八十萬元。根據(jù)上述文件規(guī)定，投標(biāo)保證金最高不超過80萬元。綜上，在案涉招標(biāo)項目預(yù)估金額高達3912.4萬元的情況下，上訴人確定案涉招標(biāo)項目投標(biāo)保證金為50萬元并無不當(dāng)，上訴人收取聚城公司50萬元投標(biāo)保證金即是雙方的合意也不違反法律規(guī)定。最后，一審法院認定聚城公司在投標(biāo)過程中弄虛作假、違反誠信原則，擾亂招標(biāo)投標(biāo)市場，聚城公司應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，上訴人沒收聚城公司投標(biāo)保證金50萬元，符合雙方在招標(biāo)文件和投標(biāo)文件中投標(biāo)保證金的約定和法律關(guān)于定金罰則的規(guī)定。一審判決結(jié)果卻是酌定上訴人退還50萬元投標(biāo)保證金中的45萬元給聚城公司，僅要求聚城公司承擔(dān)5萬元的法律責(zé)任，不僅不符合招投標(biāo)文件的約定和法律規(guī)定，甚至是縱容、鼓勵聚城公司弄虛作假。二、聚城公司為了攫取非法的收益，明目張膽弄虛作假，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
被上訴人聚城公司辯稱：1、上訴人認為繳納50萬元保證金屬于承諾是對法律的錯誤認識，招標(biāo)文件屬于對項目工程的要約邀請，被上訴人提交投標(biāo)書屬于要約，被上訴人中標(biāo)簽訂合同才能屬于承諾，雙方才能簽訂合同成立關(guān)系，因此本案關(guān)于招投標(biāo)事宜是涉案工程的法律關(guān)系仍停留在磋商階段，本案定性為締約過失責(zé)任沒有任何錯誤。2、雙方為平等的法律合同關(guān)系，上訴人雖然是大型國企，但是不能代替行政機關(guān)行使行政處罰權(quán)，既然本案主體之間是締約過失糾紛，應(yīng)當(dāng)結(jié)合締約過失給對方造成的損失裁定各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，同時上訴人在招標(biāo)文件里以霸王合同條款的形式，超出招投標(biāo)管理條例九部委關(guān)于施工文件的標(biāo)準(zhǔn)，強行增加投標(biāo)人的義務(wù)，違背公平原則。一審法院判決事實清楚，證據(jù)確鑿。
聚城公司向一審法院起訴請求：1、判令被告建工公司返還原告投標(biāo)保證金50萬元及利息（利息按照銀行間拆借資金市場報價利率自2020年10月17日起算至保證金本金全部返還之日）；2、判令被告承擔(dān)本案訴訟費用。
一審法院認定事實：2020年9月，建工公司發(fā)布固鎮(zhèn)縣城南生態(tài)區(qū)路網(wǎng)ＰＰＰ項目瀝青工程招標(biāo)文件，對固鎮(zhèn)縣城南生態(tài)區(qū)路網(wǎng)ＰＰＰ項目瀝青工程進行招標(biāo)，預(yù)估金額3912.4萬元，投標(biāo)保證金50萬元，若投標(biāo)人發(fā)生任何以下任一種情況，其繳納的投標(biāo)保證金將不予退還：…（4）投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實的。聚城公司于2020年9月28日按照招標(biāo)文件要求向建工公司銀行賬戶繳納投標(biāo)保證金50萬元，并于2020年9月30日前提交了投標(biāo)文件，在招標(biāo)文件的投標(biāo)函中表示“…研究上述招標(biāo)文件的投標(biāo)須知、合同條款、圖紙和工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其他有關(guān)文件后，我方接受上述文件要求?！?020年10月10日，建工公司向聚城公司發(fā)出《關(guān)于要求提交相關(guān)資料原件核驗的通知》，主要要求聚城公司在2020年10月14日15:00前提交其在招標(biāo)文件中提供的2020年5月22日上海亞太集體有限公司簽訂的總價為22422000元的大理市綜合官網(wǎng)二期工程瀝青砼攤鋪工程的合同、結(jié)算資料、增值稅發(fā)票、銀行轉(zhuǎn)賬憑證、銀行流水（加蓋銀行章）等相關(guān)證明材料原件，同時提交加蓋公章的彩色影印件，否則有權(quán)認定聚城公司存在虛假資料投標(biāo)行為。2020年10月15日，因聚城公司并未按時間要求提供上述資料，建工公司向聚城公司發(fā)出《關(guān)于投標(biāo)文件相關(guān)情況判定的函告》，主要載明聚城公司未按要求提供上述資料，現(xiàn)判定聚城公司存在提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)的違規(guī)行為，如聚城公司對以上結(jié)論有異議，請攜帶相關(guān)證明材料于2020年10月16日11:00前至合肥市招標(biāo)中心進行澄清說明，若聚城公司未按要求辦理或證明材料不能對以上問題澄清說明，則視為聚城公司認同存在提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)的結(jié)論。2020年10月16日，建工公司向聚城公司發(fā)出《處理決定書》，主要內(nèi)容截止2020年10月16日11:00，聚城公司為對提供虛假材料等弄虛作假方式投標(biāo)的結(jié)論進行澄清，現(xiàn)根據(jù)招標(biāo)文件3.4.5第（4）款規(guī)定以及《函告》要求，判斷聚城公司該項目投標(biāo)存在提供假材料等弄虛作假方式投標(biāo)的違規(guī)行為，并作出如下處理：1、不予退還你公司遞交的上述項目投標(biāo)保證金；2、自2020年10月19日至2021年10月18日暫停在建工公司進行投標(biāo)。因建工公司未退還上述50萬元投標(biāo)保證金，原告遂起訴來院。庭審中，要求聚城公司提交其在招標(biāo)文件中提供的2020年5月22日上海亞太集體有限公司簽訂的總價為22422000元的大理市綜合官網(wǎng)二期工程瀝青砼攤鋪工程的合同、結(jié)算資料、增值稅發(fā)票、銀行轉(zhuǎn)賬憑證、銀行流水（加蓋銀行章）等相關(guān)證明材料原件，庭審后聚城公司回復(fù)沒有找到相關(guān)資料。
一審法院認為：招標(biāo)文件對于聚城公司具有約束力，雙方已經(jīng)就投標(biāo)保證的條款達成合意。建工公司發(fā)出的《招標(biāo)文件》屬于邀約邀請，招標(biāo)文件中明確載明投標(biāo)保證金50萬元，若投標(biāo)人發(fā)生任何以下任一種情況，其繳納的投標(biāo)保證金將不予退還：…（4）投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實的。聚城公司根據(jù)上述《招標(biāo)文件》繳納了保證金50萬元并提交《投標(biāo)文件》，該《投標(biāo)文件》中表明“…研究上述招標(biāo)文件的投標(biāo)須知、合同條款、圖紙和工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其他有關(guān)文件后，我方接受上述文件要求?！薄锻稑?biāo)文件》屬于要約，根據(jù)合同法的規(guī)定，要約到達受要約人時生效，建工公司收到了《投標(biāo)文件》，雙方關(guān)于投標(biāo)保證金的條款已經(jīng)達成合意。但是，投標(biāo)保證金，是指投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求向招標(biāo)人出具的，以一定金額表示的、約束自己履行投標(biāo)義務(wù)的一種擔(dān)保，其實質(zhì)是為了避免因投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)隨意撤銷投標(biāo)、中標(biāo)后無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人簽訂合同等行為給招標(biāo)人造成損失。其目的是為維護招標(biāo)投標(biāo)關(guān)系、保證招標(biāo)投標(biāo)活動順利進行。依照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》規(guī)定，投標(biāo)保證金不予退還的情形有兩種：一是投標(biāo)截止后，投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的；二是中標(biāo)人無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同，在簽訂合同時向招標(biāo)人提出附加條件，或者不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金的。同時由國家發(fā)展和改革委員會、財政部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民用航空總局、廣播電影電視總局九部委聯(lián)合編制的《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》中的“投標(biāo)人須知”投標(biāo)保證金不予退還的情形也僅有兩種，與上述規(guī)定情形一致。在九部委隨后又聯(lián)合頒布的第56號令中，對《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》的使用作出了明確要求：行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件應(yīng)不加修改地引用《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》中的“投標(biāo)人須知”(投標(biāo)人須知前附表和其他附表除外)。而本案建工公司提供的招標(biāo)公告除法定不予退還投標(biāo)保證金的兩種情形外，增加了“投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實的”的內(nèi)容。該內(nèi)容明顯加重了投標(biāo)人的責(zé)任，也不符合上述法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，且與九部委第56號令中如何引用《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》的要求相悖。依照《中華人民共和國民法總則》第六條“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)遵循公平原則，合理確定各方的權(quán)利和義務(wù)”和第七條“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)遵循誠信原則，秉持誠實，恪守承諾”的規(guī)定，聚城公司在投標(biāo)過程中弄虛作假，違反誠信原則，擾亂招標(biāo)投標(biāo)市場，對于其他合規(guī)投標(biāo)人也造成一定不利影響，如果不予懲戒將造成不良的示范效應(yīng)，聚城公司理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。雖然雙方對于投標(biāo)保證金的條款已經(jīng)達成合意，但該不予退還保證金的條款實質(zhì)是一種具有懲罰性質(zhì)的違約條款，如果因為聚城公司違反誠信原則的違約行為而不返還聚城公司高達50萬元的投標(biāo)保證金，在建工公司沒有證據(jù)證明其實際損失的情況下，建工公司將因此獲得大額利益，雙方的權(quán)利義務(wù)明顯失衡，不符合公平原則，故酌定建工公司退還45萬元投標(biāo)保證金給聚城公司，對聚城公司要求建工公司支付利息的訴訟請求不予支持。
綜上，依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉時間效力的若干規(guī)定》第一條、《中華人民共和國民法總則》第六條、第七條、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第九十條之規(guī)定，一審法院判決：一、被告安徽建工集團股份有限公司于本判決生效之日起十日內(nèi)退還保證金45萬元給原告固鎮(zhèn)縣聚城建設(shè)工程有限公司。二、駁回原告固鎮(zhèn)縣聚城建設(shè)工程有限公司其他訴訟請求。案件受理費8800元，減半收取4400元，由被告安徽建工集團股份有限公司負擔(dān)440元，原告固鎮(zhèn)縣聚城建設(shè)工程有限公司負擔(dān)3960元。
經(jīng)審理查明，一審法院認定的事實屬實，本院予以確認。
本院認為，締約過失責(zé)任，是指在訂立合同過程中，當(dāng)事人因?qū)嵤┻`反誠實信用原則的行為給對方造成損失后應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。根據(jù)一審法院已經(jīng)查明的事實，聚城公司在建工公司進行的招標(biāo)中，存在以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)的違規(guī)行為，違反了誠實信用原則，構(gòu)成締約過失。故一審法院將本案案由應(yīng)為締約過失責(zé)任糾紛，并無不當(dāng)。聚城公司在本案招投標(biāo)中的違規(guī)行為并非法定不予退還投標(biāo)保證金的情形，一審法院在建工公司并未舉證證實其實際損失的情況下，綜合考量本案的案情，為防止當(dāng)事人雙方權(quán)利義務(wù)明顯失衡，酌定由建工公司退還聚城公司45萬元投標(biāo)保證金，相應(yīng)的利息訴求不予支持，并無不當(dāng)。建工公司上訴主張不應(yīng)全部退還案涉投標(biāo)保證金，并無充分的事實和法律依據(jù)，明顯超出了聚城公司因其違規(guī)投標(biāo)所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任的合理范疇，本院不予支持。
綜上所述，建工公司的上訴請求不能成立，應(yīng)予以駁回；一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應(yīng)予以維持。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百六十九條、第一百七十條第一款第一項之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費8800元，由上訴人安徽建工集團股份有限公司負擔(dān)（已交納）。
本判決為終審判決。
審 判 長　刁元戰(zhàn)
審 判 員　李豐年
審 判 員　張　青
二〇二一年十一月十六日
法官助理　祁克軒
書 記 員　楊怡靜