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政府采購(gòu)的采購(gòu)需求怎么確定？需求調(diào)查怎么做？ 


如何劃分采購(gòu)包？如何確定采購(gòu)需求？需求調(diào)查如何做？9月20日，國(guó)家移民管理局常備力量第一總隊(duì)舉辦政府采購(gòu)業(yè)務(wù)專題培訓(xùn)班，政府采購(gòu)信息報(bào)社高級(jí)顧問(wèn)、智庫(kù)專家曹石林受邀為國(guó)家移民管理局常備力量第一總隊(duì)需求部門政府采購(gòu)相關(guān)人員講解如何開(kāi)展政府采購(gòu)需求管理，解答了受眾提出的政府采購(gòu)典型疑難問(wèn)題。

問(wèn)題一：如何制定采購(gòu)需求？

答：《政府采購(gòu)需求管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2021〕22號(hào)，以下簡(jiǎn)稱22號(hào)文）抓住了采購(gòu)需求這一引領(lǐng)采購(gòu)全局的牛鼻子，填補(bǔ)了政府采購(gòu)制度體系的空白，成為推進(jìn)政府采購(gòu)法治化的重要一環(huán)。采購(gòu)需求由誰(shuí)確定？22號(hào)文第五條規(guī)定：采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求管理負(fù)有主體責(zé)任，主管預(yù)算單位負(fù)有指導(dǎo)責(zé)任。第二十八條規(guī)定，采購(gòu)人可以自行組織確定采購(gòu)需求，也可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或者其他第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展。以及結(jié)合第三十二條“參與確定采購(gòu)需求和編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的專家和第三方機(jī)構(gòu)不得參與審查?！币?guī)定，采購(gòu)人還可以借助采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或者第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，以及評(píng)審專家等專業(yè)力量確定采購(gòu)需求。

采購(gòu)需求包含哪些內(nèi)容？在22號(hào)文第六條，首次明確了采購(gòu)需求的定義和范圍，包括三部分：擬采購(gòu)的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。又進(jìn)一步細(xì)化了技術(shù)要求、商務(wù)要求的范圍：技術(shù)要求是指對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全，或者服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等。商務(wù)要求是指取得采購(gòu)標(biāo)的的時(shí)間、地點(diǎn)、財(cái)務(wù)和服務(wù)要求，包括交付（實(shí)施）的時(shí)間（期限）和地點(diǎn)（范圍），付款條件（進(jìn)度和方式），包裝和運(yùn)輸，售后服務(wù)，保險(xiǎn)等。

第七條至第九條明確采購(gòu)需求的要求：合規(guī)、明確、完整。明確規(guī)定：采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確。技術(shù)要求和商務(wù)要求應(yīng)當(dāng)客觀，量化指標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)等次，有連續(xù)區(qū)間的按照區(qū)間劃分等次。這里提出了一個(gè)“等次”的概念。并規(guī)定：采購(gòu)需求可以直接引用相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，也可以根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)提出更高的技術(shù)要求。

在確定采購(gòu)需求之前，采購(gòu)人可以自己或委托第三方開(kāi)展需求調(diào)查。22號(hào)文第十條明確了需求調(diào)查的種類：咨詢、論證、問(wèn)卷調(diào)查等方式，需求調(diào)查的內(nèi)容：了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、同類采購(gòu)項(xiàng)目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購(gòu)，以及其他相關(guān)情況。還特別規(guī)定：面向市場(chǎng)主體開(kāi)展需求調(diào)查時(shí)，選擇的調(diào)查對(duì)象一般不少于3個(gè)，并應(yīng)當(dāng)具有代表性。市場(chǎng)主體主要指供應(yīng)商，在確定需求階段，采購(gòu)人可以大大方方接觸供應(yīng)商，但要注意不要憑借一個(gè)供應(yīng)商的調(diào)查結(jié)果確定采購(gòu)需求、制定采購(gòu)文件，突出的表現(xiàn)是：采購(gòu)文件對(duì)采購(gòu)需求描述都是唯一的確定值，或者存在明顯的歧視性或者限制性，這也是質(zhì)疑投訴的重災(zāi)區(qū)。

有四類項(xiàng)目必須開(kāi)展需求調(diào)查和進(jìn)行重點(diǎn)審查：（一）1000萬(wàn)元以上的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，3000萬(wàn)元以上的工程采購(gòu)項(xiàng)目；（二）涉及公共利益、社會(huì)關(guān)注度較高的采購(gòu)項(xiàng)目，包括政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目等；（三）技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，包括需定制開(kāi)發(fā)的信息化建設(shè)項(xiàng)目、采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的項(xiàng)目等；（四）主管預(yù)算單位或者采購(gòu)人認(rèn)為需要開(kāi)展需求調(diào)查的其他采購(gòu)項(xiàng)目。注意，采用框架協(xié)議采購(gòu)方式采購(gòu)的項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)開(kāi)展需求調(diào)查。

問(wèn)題二：招標(biāo)采購(gòu)中如何劃分采購(gòu)包？

答：首先，要明確劃分采購(gòu)包由誰(shuí)來(lái)劃分？22號(hào)文第十七條規(guī)定，采購(gòu)人要按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則，明確采購(gòu)包或者合同分包要求。這就明確了劃分采購(gòu)包、明確每一包的采購(gòu)程序和采購(gòu)規(guī)則的主體是采購(gòu)人，劃分的依據(jù)“有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施”，實(shí)際上給予了采購(gòu)人劃分采購(gòu)包的自由裁量權(quán)。實(shí)踐中，出于有利于項(xiàng)目實(shí)施的目的，以下四種情形適宜劃分采購(gòu)包：一、項(xiàng)目采購(gòu)量大，供貨時(shí)間緊，涉及區(qū)域多，一家供應(yīng)商承接難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)；二、供應(yīng)商可以平行作業(yè)，工作界面清晰的，劃分不同采購(gòu)包有利于齊頭并進(jìn)、節(jié)省施工時(shí)間；三、資格資質(zhì)的管理要求，或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的需要；四、落實(shí)政府采購(gòu)政策的需求。對(duì)于整體不適宜專門面向中小企業(yè)的項(xiàng)目，可以從中劃分出適宜的采購(gòu)包，作為專門面向中小企業(yè)預(yù)留份額，以便執(zhí)行政府采購(gòu)政策。

22號(hào)文第十七條還明確：采購(gòu)項(xiàng)目劃分采購(gòu)包的，要分別確定每個(gè)采購(gòu)包的采購(gòu)方式、競(jìng)爭(zhēng)范圍、評(píng)審規(guī)則和合同類型、合同文本、定價(jià)方式等相關(guān)合同訂立、管理安排。這是政府采購(gòu)制度首次明確每個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目下采購(gòu)包的“采購(gòu)方式、競(jìng)爭(zhēng)范圍、評(píng)審規(guī)則和合同類型、合同文本、定價(jià)方式”是可以不一樣的，由采購(gòu)人按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則自行逐個(gè)確定。

采購(gòu)包允許兼投兼中嗎？是否允許“兼投”，實(shí)際上是第二款中“競(jìng)爭(zhēng)范圍”，即邀請(qǐng)供應(yīng)商的規(guī)則問(wèn)題；是否允許“兼中”，則是第二款中“合同訂立”安排，即和誰(shuí)簽訂合同的規(guī)則問(wèn)題。22號(hào)文第十七條規(guī)定：采購(gòu)包的劃分要求和規(guī)則是采購(gòu)人的權(quán)利，由采購(gòu)人說(shuō)了算，同時(shí)也是采購(gòu)人的義務(wù)和責(zé)任。采購(gòu)人必須在編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃以及采購(gòu)文件階段對(duì)“每個(gè)采購(gòu)包的采購(gòu)方式、競(jìng)爭(zhēng)范圍、評(píng)審規(guī)則和合同類型、合同文本、定價(jià)方式等相關(guān)合同訂立、管理安排”作出明確的要求。特別值得注意的是：如果設(shè)定要求兼投不兼中且采購(gòu)人沒(méi)有在采購(gòu)文件中約定清楚，多個(gè)包中標(biāo)成交的供應(yīng)商，因?yàn)椤安患嬷小钡降字袠?biāo)成交哪個(gè)包，那么應(yīng)當(dāng)由供應(yīng)商決定中哪個(gè)包；如果采購(gòu)人事先沒(méi)有規(guī)定是否允許“兼投不兼中”，則應(yīng)當(dāng)視為允許“兼投兼中”。

問(wèn)題三：大額涉密項(xiàng)目的采購(gòu)流程是什么？

答：財(cái)政部、國(guó)家保密局聯(lián)合印發(fā)的《涉密政府采購(gòu)管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2019〕39號(hào)，以下簡(jiǎn)稱39號(hào)文）, 對(duì)涉密項(xiàng)目的確定、采購(gòu)和保密管理提出具體要求，并規(guī)定了采購(gòu)人、集采機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審小組成員以及監(jiān)管部門的法律責(zé)任。由于39號(hào)文屬于涉密文件，這里不方便過(guò)分展開(kāi)。涉密項(xiàng)目的范圍，從采購(gòu)主體、資金性質(zhì)和采購(gòu)對(duì)象三方面判斷，39號(hào)文明確提出“最小化原則”，要求對(duì)國(guó)家秘密信息作出隱蔽處理后可以通過(guò)公開(kāi)方式進(jìn)行采購(gòu)的，不得確定為涉密采購(gòu)項(xiàng)目；涉密項(xiàng)目的涉密部分與非涉密部分能夠拆分的，只能將涉密部分確定為涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目。

39號(hào)文規(guī)范涉密項(xiàng)目的組織模式：絕密級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目由采購(gòu)人自行確定采購(gòu)方案并組織實(shí)施，秘密級(jí)或者機(jī)密級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目以采購(gòu)人自行組織采購(gòu)為主，采購(gòu)人不具備自行組織條件的，委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。采購(gòu)方式上，除了不能通過(guò)公開(kāi)方式進(jìn)行采購(gòu)?fù)?，采?gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)需求的實(shí)際情況和保密要求，從邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)以及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式中，選取任何一種采購(gòu)方式。組成評(píng)審（談判、磋商、詢價(jià)）小組時(shí)，采購(gòu)人自行選定相應(yīng)領(lǐng)域的專業(yè)人員、本單位相關(guān)人員等，這些事項(xiàng)都無(wú)須再報(bào)財(cái)政部門審批。嚴(yán)把供應(yīng)商的資格條件。39號(hào)文規(guī)定，采購(gòu)人或者集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)保密工作需要和采購(gòu)需求編制資格預(yù)審文件，對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格預(yù)審。按照保密法及其實(shí)施條例規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位從事國(guó)家秘密載體制作、復(fù)制、維修、銷毀，涉密信息系統(tǒng)集成，武器裝備科研生產(chǎn)等涉密業(yè)務(wù)的，實(shí)行保密資質(zhì)（資格）管理。

問(wèn)題四：采購(gòu)人代表參加評(píng)審活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)注意什么？

答：這里面包含兩個(gè)問(wèn)題：第一，要不要委派采購(gòu)人代表？第二，如何在評(píng)審活動(dòng)中當(dāng)好采購(gòu)人代表？

首先，從強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，強(qiáng)化采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)結(jié)果負(fù)責(zé)的導(dǎo)向來(lái)說(shuō)，采購(gòu)人理應(yīng)積極作為，主動(dòng)委派人員擔(dān)任采購(gòu)人代表，除非極其簡(jiǎn)單的詢價(jià)采購(gòu)項(xiàng)目。競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商，以及政務(wù)信息化項(xiàng)目，屬于法律規(guī)定必須委派采購(gòu)人代表的項(xiàng)目，必須委派人員擔(dān)任采購(gòu)人代表。如《政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購(gòu)管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2017〕210號(hào)）第十條規(guī)定，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)指派熟悉情況的工作人員作為采購(gòu)人代表參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組，參與政務(wù)信息系統(tǒng)采購(gòu)活動(dòng)的評(píng)審。這是強(qiáng)制性要求，而且還要求“指派熟悉情況的工作人員”，這意味著一般的人員還不可以。

參加評(píng)審活動(dòng)的采購(gòu)人代表，是可以和評(píng)審專家一樣參加評(píng)審、打分的，同時(shí)也可以和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)一起進(jìn)行資格審查，但要注意，作為評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員，是不可以參加、主持開(kāi)標(biāo)的。依據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2012〕69號(hào)）規(guī)定：采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審委員會(huì)在評(píng)審工作中，要依法相互監(jiān)督和制約，并自覺(jué)接受各級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)督。因此，采購(gòu)人代表對(duì)于評(píng)審專家、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在評(píng)審工作出現(xiàn)違法違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止并向財(cái)政部門報(bào)告。采購(gòu)人委派代表參加評(píng)審的，要向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)出具授權(quán)函。采購(gòu)人需要在評(píng)審前介紹項(xiàng)目背景和技術(shù)需求的，應(yīng)當(dāng)事先提交書面介紹材料，介紹內(nèi)容不得存在歧視性、傾向性意見(jiàn)，不得超出采購(gòu)文件所述范圍，書面介紹材料作為采購(gòu)項(xiàng)目文件隨其他文件一并存檔。評(píng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)推選組長(zhǎng)，但采購(gòu)人代表不得擔(dān)任組長(zhǎng)。在評(píng)審活動(dòng)中，采購(gòu)人代表要嚴(yán)格遵守評(píng)審時(shí)間，主動(dòng)出具身份證明，遵守評(píng)審工作紀(jì)律和評(píng)審回避的相關(guān)規(guī)定。在評(píng)審工作開(kāi)始前，采購(gòu)人代表應(yīng)當(dāng)將手機(jī)等通訊工具或相關(guān)電子設(shè)備交由采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一保管。評(píng)審過(guò)程中，采購(gòu)人代表不得干預(yù)或者影響正常評(píng)審工作，不得明示或者暗示其傾向性、引導(dǎo)性意見(jiàn)，不得修改或細(xì)化采購(gòu)文件確定的評(píng)審程序、評(píng)審方法、評(píng)審因素和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，不得接受供應(yīng)商主動(dòng)提出的澄清和解釋，不得協(xié)商評(píng)分，不得記錄、復(fù)制或帶走任何評(píng)審資料。評(píng)審結(jié)果匯總完成后，采購(gòu)人代表要積極作為，參與核對(duì)工作，除了法定可以重新評(píng)審的情形外，不得修改評(píng)審結(jié)果或者要求重新評(píng)審。

需要提醒的是：采購(gòu)人代表不可以領(lǐng)取專家評(píng)審費(fèi)等報(bào)酬。

問(wèn)題五：采購(gòu)結(jié)果不能滿足需求怎么辦？能否重新采購(gòu)？

答：采購(gòu)結(jié)果不能滿足采購(gòu)需求的情形很復(fù)雜，不能一概而論重新采購(gòu)。首先要強(qiáng)調(diào)的是：政府采購(gòu)的結(jié)果是通過(guò)嚴(yán)格的法律程序依照三公一誠(chéng)原則進(jìn)行的，如果不存在影響中標(biāo)、成交結(jié)果的違法違規(guī)的行為，而是因?yàn)椴少?gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不專業(yè)，沒(méi)有盡到審慎義務(wù)，需求不明確，過(guò)程不認(rèn)真、 未盡責(zé)，導(dǎo)致的采購(gòu)結(jié)果不能滿足采購(gòu)需求，是不可以推翻采購(gòu)結(jié)果的?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第四十四條規(guī)定：除國(guó)務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的情形外，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定組織重新評(píng)審的，應(yīng)當(dāng)書面報(bào)告本級(jí)人民政府財(cái)政部門。采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得通過(guò)對(duì)樣品進(jìn)行檢測(cè)、對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變?cè)u(píng)審結(jié)果?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第六十四條規(guī)定，評(píng)標(biāo)結(jié)果匯總完成后，除法定的四種重新評(píng)審情形外，任何人不得修改評(píng)標(biāo)結(jié)果。

對(duì)于采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商存在惡意串通、行賄、提供虛假材料等情形，影響或者可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，導(dǎo)致采購(gòu)結(jié)果不能滿足采購(gòu)需求，則應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十一條處理：（一）未確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的，終止本次政府采購(gòu)活動(dòng)，重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。（二）已確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商但尚未簽訂政府采購(gòu)合同的，中標(biāo)或者成交結(jié)果無(wú)效，從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商；沒(méi)有合格的中標(biāo)或者成交候選人的，重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。（三）政府采購(gòu)合同已簽訂但尚未履行的，撤銷合同，從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商；沒(méi)有合格的中標(biāo)或者成交候選人的，重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。（四）政府采購(gòu)合同已經(jīng)履行，給采購(gòu)人、供應(yīng)商造成損失的，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。

在招標(biāo)采購(gòu)中，如果評(píng)標(biāo)委員會(huì)存在違規(guī)行為，影響或者可能影響中標(biāo)結(jié)果的，依據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第六十七條規(guī)定，可以重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)，并書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門，但采購(gòu)合同已經(jīng)履行的除外；也可以重新采購(gòu)。

競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商項(xiàng)目，《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）第二十一條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)談判小組、詢價(jià)小組未按照采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)定成交的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審的，應(yīng)當(dāng)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，并同時(shí)書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門?！墩少?gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）第三十二條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)磋商小組未按照磋商文件規(guī)定的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審的，應(yīng)當(dāng)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，并同時(shí)書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。  張建芳