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專家解讀之五丨科學確定準入規(guī)則，明確“怎么進”“怎么管”
　　市場準入是市場經(jīng)濟活動的起點，明確了國家對經(jīng)營主體進入不同行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務的管理模式，是推動有效市場和有為政府更好結(jié)合的關(guān)鍵?！霸趺催M”與“怎么管”是市場準入制度中辯證統(tǒng)一的兩個方面，“進”為“管”設(shè)定框架、明確目標，“管”是“進”的重要補充、有力保障，二者形成一個有機聯(lián)系的整體。

　　黨的二十屆三中全會《決定》提出，“完善市場準入制度，優(yōu)化新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域市場準入環(huán)境”。2024年8月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guān)于完善市場準入制度的意見》（簡稱《意見》）印發(fā)，在準入監(jiān)管方面提出全新監(jiān)管理念，首次提出要建立“政府監(jiān)管、企業(yè)自覺、行業(yè)自律、社會監(jiān)督”協(xié)同監(jiān)管格局。近期，《市場準入負面清單（2025年版）》（簡稱《清單（2025年版）》）公開發(fā)布，“說明”部分專門提出綜合監(jiān)管要求，再次明確要推動構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局，指明了未來一個時期加強市場準入全流程服務和全鏈條監(jiān)管的基本方向，為進一步營造穩(wěn)定可預期發(fā)展環(huán)境，著力擴大國內(nèi)有效需求，充分激發(fā)經(jīng)營主體活力提供有力制度保障。

　　科學確定市場準入規(guī)則

　　市場準入的本質(zhì)是資源稀缺條件下的資源配置，市場和政府構(gòu)成了兩大主要資源配置方式。市場準入制度是政府與市場關(guān)系的集中體現(xiàn)，具有二重功能：彌補市場失靈、規(guī)范政府行為。

　　一方面，通過市場準入管理實現(xiàn)對經(jīng)營主體進入行為的規(guī)制，以實現(xiàn)資源高效配置目標，更好維護市場秩序、彌補市場失靈。另一方面，明確政府職責邊界，壓縮自由裁量空間，釋放行政資源用于事中事后監(jiān)管，有效解決因政府失靈產(chǎn)生的行政權(quán)力越位、錯位、缺位行為，不斷推進監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化。

　　完善市場準入制度的底層邏輯是實現(xiàn)有效市場、有為政府更好結(jié)合，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，推動資源配置實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上，市場準入規(guī)則的確定分為三個層次：

　　一是堅持充分發(fā)揮市場作用，把市場能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)營主體準入行為交給市場。放開充分競爭領(lǐng)域準入，最大限度減少政府直接干預，大幅減少對經(jīng)營主體的準入限制，秉持寬進嚴管的思路，以完善事中事后監(jiān)管實現(xiàn)市場準入規(guī)范化發(fā)展，促進企業(yè)有效競爭和優(yōu)勝劣汰。以有序放寬服務業(yè)準入限制為抓手，對不涉及國家安全、社會穩(wěn)定，可以依靠市場充分競爭提升供給質(zhì)量的服務業(yè)行業(yè)領(lǐng)域逐步取消準入限制，充分發(fā)揮服務業(yè)擴大收入與就業(yè)、穩(wěn)定消費的多重功能。

　　二是堅持前瞻性與引領(lǐng)性結(jié)合，構(gòu)建新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域體系性準入安排。面向世界科技創(chuàng)新前沿，服務國家重大需求，在新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域打通產(chǎn)業(yè)體系、創(chuàng)新資源、資本要素、應用場景、政策約束等多重準入限制，推動形成市場準入體系性制度安排，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系迭代升級，形成一批在全球范圍內(nèi)具有競爭優(yōu)勢的新產(chǎn)業(yè)體系。針對當前新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域監(jiān)管空白，除必需的外，其余不宜再用傳統(tǒng)的行政審批方式進行準入管理，應堅持標準先行，以標準引領(lǐng)建立適應新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域發(fā)展需要的管理模式，切實提高監(jiān)管適應性與專業(yè)性。比如，在海陸空全空間智能無人體系和標準建設(shè)方面，除民用無人駕駛航空器適航認證需要進行審批管理外，更多的是要明確數(shù)據(jù)、技術(shù)、認證、接入環(huán)境、運營管理等領(lǐng)域準入標準，逐步推動在城市道路、高速公路、低空空域、港口碼頭、區(qū)域配送等場景應用。

　　三是堅決守住國家安全底線、防范市場準入風險，合理嚴格必要領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的準入管理。對關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和涉及重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)、重大公共利益的領(lǐng)域，兼顧社會效益和經(jīng)濟效益，有序放寬和規(guī)范市場準入。比如，規(guī)范金融領(lǐng)域準入方面，完善金融領(lǐng)域準入框架，加強宏觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管和綜合監(jiān)管，依法實施金融基礎(chǔ)設(shè)施準入管理，依法實施金融機構(gòu)、金融業(yè)務和高管人員資質(zhì)準入管理，有效防范系統(tǒng)性金融風險，維護金融體系穩(wěn)健運行。再如，規(guī)范自然壟斷環(huán)節(jié)準入方面，堅持對自然壟斷環(huán)節(jié)實行準入管理，穩(wěn)妥放寬競爭性業(yè)務準入，建立經(jīng)營主體獲得能源、公用事業(yè)等重要安全和民生領(lǐng)域準入資格與履行戰(zhàn)略儲備、供應、服務保障等社會責任的約束機制。

　　樹立準入監(jiān)管新理念新模式

　　監(jiān)管與準入相互作用、相互支撐，加強監(jiān)管體制改革是科學準入、規(guī)范準入的重要基礎(chǔ)，是完善準入制度體系的重要內(nèi)容，是優(yōu)化準入環(huán)境、提升準入效能的重要保障?！兑庖姟贰肚鍐危?025年版）》等一系列文件開創(chuàng)性提出構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局，著眼于全面提升市場準入監(jiān)管能力，打破將監(jiān)管中的政府與市場關(guān)系簡單等同于“政府與經(jīng)營主體”的簡化思維，樹立政府、企業(yè)、行業(yè)、社會協(xié)同監(jiān)管理念，以高效能準入監(jiān)管保障準入規(guī)則“立得起來”“落得下去”。

　　一是確保監(jiān)管有效，真正做到“把監(jiān)管的事情交給監(jiān)管”。在傳統(tǒng)準入監(jiān)管中，政府作為唯一責任主體，監(jiān)管資源和監(jiān)管權(quán)力都具有有限性，導致事中事后監(jiān)管容易跑偏走樣，要么以“嚴監(jiān)管”之名設(shè)置準入障礙，產(chǎn)生“卷簾門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”等隱性壁壘；要么“以批代管”“以入代管”，靠審批或準入環(huán)節(jié)代替履行監(jiān)管責任，使真正的事中事后監(jiān)管缺失。比如，一些地方承諾制審批事項缺乏公開透明的核準標準和監(jiān)管要求，導致企業(yè)經(jīng)營風險大大增加。再如，準入審批中涉企第三方服務領(lǐng)域，存在主管部門強制指定中介機構(gòu)等亂象。對此，協(xié)同監(jiān)管新理念打破傳統(tǒng)監(jiān)管思路，建立政府、行業(yè)、企業(yè)、社會信息共享、功能互補、責任共擔的立體式“監(jiān)管網(wǎng)”，以多元監(jiān)管提高監(jiān)管效能，避免出現(xiàn)違規(guī)增設(shè)行政許可、違規(guī)增設(shè)許可準入條件、違規(guī)使用行政手段干預市場等不當監(jiān)管行為。同時，依法規(guī)范政府市場準入管理和全流程監(jiān)管行為，推動市場準入相關(guān)中介服務事項網(wǎng)上公開辦理，使涉企第三方服務公開化、透明化，有效避免通過中介服務違規(guī)設(shè)置準入限制的行為。

　　二是提升監(jiān)管韌性，為新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域發(fā)展保駕護航。新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域的準入監(jiān)管與傳統(tǒng)領(lǐng)域有很大不同，要求實現(xiàn)容錯與審慎的有機統(tǒng)一，僅靠行政化的政府監(jiān)管難以實現(xiàn)。對此，協(xié)同監(jiān)管強調(diào)發(fā)揮行業(yè)自律作用。行業(yè)自律兼具引導性和一定的強制性，通過授予行業(yè)成員資格、表彰獎勵等激勵行為實現(xiàn)對經(jīng)營主體的柔性引導；通過行業(yè)規(guī)制，即制定明確的行業(yè)標準和要求，確保經(jīng)營主體行為具有統(tǒng)一性和規(guī)范性，以達到交流合作、監(jiān)督管理的目的，具有政府監(jiān)管難以具備的緩沖性、包容性優(yōu)勢，有利于充分釋放新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域發(fā)展?jié)摿Α１热?，推動重點企業(yè)、研究機構(gòu)等創(chuàng)新單元和有關(guān)地方協(xié)同建設(shè)前沿科學研究平臺，建立以市場為導向、產(chǎn)業(yè)為牽引創(chuàng)新關(guān)鍵技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)合作機制。再如，推動行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、標準組織等建立健全行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、自律公約，及時推動計量、標準、認證認可、檢驗檢測等要素共建共享、綜合運用。

　　三是強化監(jiān)管剛性，以高水平安全保障高質(zhì)量準入。為更好兼顧發(fā)展與安全，避免市場準入放寬后經(jīng)營主體“野蠻生長”擾亂市場秩序，準入監(jiān)管的重要使命之一即防范化解重大經(jīng)濟金融風險。對此，協(xié)同監(jiān)管新理念一方面堅持底線思維，明確對可能造成經(jīng)濟運行突發(fā)重大風險的，履行相應程序后可采取臨時性市場準入管理措施，為加強涉數(shù)據(jù)、金融、糧食、能源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等方面的準入后監(jiān)管與風險防范提供支撐，相當于設(shè)立了一個“安全閥”機制，以實現(xiàn)更加有力有效的監(jiān)管。另一方面，立足規(guī)范行政裁量權(quán)，明確市場準入管理措施新增或調(diào)整前，行業(yè)主管部門應按照“誰制定、誰負責”原則自行開展必要性、安全性、有效性評估，評估通過后，依照法定程序提請制定或修訂法律法規(guī)規(guī)章等；尤其是，強調(diào)采取臨時性市場準入管理措施必須報經(jīng)黨中央、國務院同意，避免政府部門和地方隨意設(shè)置準入審批。

　　在準入監(jiān)管新理念的指導下，準入監(jiān)管形成“政府監(jiān)管、企業(yè)自覺、行業(yè)自律、社會監(jiān)督”的新模式。新模式下，各個主體權(quán)責清晰、協(xié)同高效，政府有兩重準入監(jiān)管職責，即堅持依法行政，嚴格按照法定程序進行監(jiān)管；推進市場準入政務服務便利化，充分運用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)手段，推進重點領(lǐng)域智慧監(jiān)管。企業(yè)定位于提高自我約束能力、合法經(jīng)營，對內(nèi)強化企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理和風險管理，對外積極履行社會責任、弘揚企業(yè)家精神。行業(yè)為準入監(jiān)管提供標準體系、認證認可、服務質(zhì)量、節(jié)能環(huán)保、安全衛(wèi)生等方面支撐；同時，堅持守法自律，不得實施排除、限制本行業(yè)經(jīng)營主體平等準入和公平競爭行為。社會旨在充分發(fā)揮監(jiān)督作用，既是行政監(jiān)管的有效補充，也是促進依法行政的重要保障。各個主體形成合力，共同營造更加穩(wěn)定、公平、透明、可預期的準入環(huán)境。

　　地方先行先試作出探索

　　2023年12月，國家發(fā)展改革委、商務部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持廣州南沙放寬市場準入與加強監(jiān)管體制改革的意見》（以下簡稱《南沙意見》），明確了11條放寬市場準入措施和4條優(yōu)化監(jiān)管措施，支持廣州南沙選取特定監(jiān)管場景，健全完善與放寬市場準入相適應的全鏈條監(jiān)管體系，為在全國范圍內(nèi)進一步放寬市場準入與完善監(jiān)管作出有益探索。

　　在全鏈條監(jiān)管方面，創(chuàng)新監(jiān)管模式與工具，構(gòu)建“準入+監(jiān)管”閉環(huán)管理體系；在跨部門準入綜合監(jiān)管機制方面，推動南沙編制跨部門綜合監(jiān)管事項清單，完善相關(guān)機制；在重點領(lǐng)域準入監(jiān)管方面，探索建立無人體系產(chǎn)品運營違法和事故分級分類責任認定機制，建立健全全球溯源體系標準體系和數(shù)據(jù)規(guī)則體系，建立健全金融監(jiān)測管理體系，確保電子處方中心數(shù)據(jù)安全和可追溯；在協(xié)同監(jiān)管方面，鼓勵引導行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、標準組織發(fā)揮資源鏈接優(yōu)勢，針對重點領(lǐng)域、新興產(chǎn)業(yè)建立健全行業(yè)自治與管理規(guī)則。

　　《南沙意見》印發(fā)實施以來，有關(guān)部門會同南沙開展了豐富的準入監(jiān)管實踐。一方面，創(chuàng)新政府監(jiān)管手段。比如，推動監(jiān)管關(guān)口前移，通過推行經(jīng)營主體登記信用承諾制，在注冊環(huán)節(jié)即“提醒”指導企業(yè)建立合規(guī)管理體系，根據(jù)經(jīng)營主體的信用風險狀態(tài)實施分級分類監(jiān)管，推動“事后處罰”向“事前指導”“事中提醒”轉(zhuǎn)變；持續(xù)推進包容審慎監(jiān)管，各市級行政執(zhí)法部門制定并公布了一批行政執(zhí)法減免責清單，系統(tǒng)構(gòu)建跨部門、跨領(lǐng)域聯(lián)合檢查體系，全面推行涉企“綜合查一次”；運用信息化手段，對于“一照多址”的經(jīng)營主體實行異地監(jiān)管，建立聯(lián)通行政機關(guān)與經(jīng)營主體之間的信息推送、反饋渠道。另一方面，探索多主體協(xié)同監(jiān)管新模式。比如，選取電子元器件和集成電路、基礎(chǔ)軟件和工業(yè)軟件等重點行業(yè)領(lǐng)域探索開展檢驗檢測和認證結(jié)果采信試點，優(yōu)化認證認可檢驗檢測服務供給，服務企業(yè)降本增效提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)建圈強鏈和區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；建立細胞治療技術(shù)臨床應用專家委員會和倫理委員會，負責相關(guān)管理標準、技術(shù)標準制定。來源：體改司（作者：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所 宋愛嫻）