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淺議合作創(chuàng)新采購方式的風(fēng)險(xiǎn)管控
科技是第一生產(chǎn)力，進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球各國間的科技競爭日益激烈，我國堅(jiān)持獨(dú)立自主加大科技創(chuàng)新力度，在眾多高科技領(lǐng)域取得前所未有的突破，然而在芯片、發(fā)動機(jī)、材料、數(shù)控機(jī)床、工業(yè)軟件等領(lǐng)域仍然存在短板，國產(chǎn)化率不高，一些關(guān)鍵零部件、關(guān)鍵裝備和關(guān)鍵系統(tǒng)依賴國外，成為制約我國科技創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸。

為加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)要求，支持科技創(chuàng)新，2024年6月1日，《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2024〕13號，以下簡稱13號文）正式施行，明確了政府采購合作創(chuàng)新的方向，標(biāo)志著我國政府采購支持科技創(chuàng)新在機(jī)制上的新突破。

合作創(chuàng)新采購將成為科技創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大動力，可以有效激發(fā)市場主體的創(chuàng)新動力。合作創(chuàng)新采購不僅是對現(xiàn)有政府采購流程的優(yōu)化和創(chuàng)新，還是采購活動中新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，然而，合作創(chuàng)新采購也伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，13號文中，“風(fēng)險(xiǎn)”一詞在八條規(guī)定中一共出現(xiàn)了10次，筆者總結(jié)分析后認(rèn)為，13號文明確了一個(gè)基本原則和三道風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)口。

一是明確共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基本原則。第一章總則第二條明確規(guī)定，合作創(chuàng)新采購是指采購人邀請供應(yīng)商合作研發(fā)，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，訂購是指采購人提出研發(fā)目標(biāo)，與供應(yīng)商合作研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品并共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的活動；第五條規(guī)定，合作創(chuàng)新采購應(yīng)當(dāng)建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與激勵機(jī)制。

總則通過上述3處“風(fēng)險(xiǎn)需知”，為合作創(chuàng)新采購活動定下了共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基本原則。合作創(chuàng)新采購意味著采購人和供應(yīng)商共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與收益，共同面對合作的不確定性，共同承擔(dān)研發(fā)和創(chuàng)新過程中的風(fēng)險(xiǎn)。不同于以往的由采購人占據(jù)主導(dǎo)地位、大包大攬的傳統(tǒng)采購方式，合作創(chuàng)新采購方式更為靈活、高效和協(xié)同，其旨在構(gòu)建采供雙方合作的機(jī)制，建立互利共贏的伙伴關(guān)系，采購人和供應(yīng)商由從前單純的甲方乙方關(guān)系，轉(zhuǎn)變成合作伙伴關(guān)系，二者通過共享資源和收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和成本，合作推動創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)。

二是明確采購人的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。第二章需求管理第九條中明確規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)按照有利降低研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的要求設(shè)定供應(yīng)商的資格條件；第十二條還規(guī)定，采購人制定采購方案時(shí)應(yīng)包括研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

第二章需求管理通過明確規(guī)定采購人的3個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)”控制點(diǎn)，要求采購人在設(shè)定供應(yīng)商資格條件、制定采購方案等采購需求管理的源頭開展風(fēng)險(xiǎn)管控，采購人應(yīng)跳出固有的采購思維模式，以開放和包容的姿態(tài)尋求最佳的合作伙伴，確保采購需求的制定符合降低采購過程中的風(fēng)險(xiǎn)的要求。

三是明確供應(yīng)商的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。第三章訂購程序第二十條明確規(guī)定，供應(yīng)商的研發(fā)方案應(yīng)包括可能出現(xiàn)的影響研發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)及其管控措施；第二十一條規(guī)定，談判小組與供應(yīng)商談判的內(nèi)容應(yīng)包括研發(fā)合同改造中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及其管控措施。

第三章訂購程序通過明確規(guī)定供應(yīng)商的2個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)”控制點(diǎn)，要求供應(yīng)商參與合作創(chuàng)新采購時(shí)，應(yīng)做好研發(fā)失敗以及承擔(dān)相關(guān)損失的準(zhǔn)備，其應(yīng)對可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)做出有效的評估，并提出相應(yīng)的有效的管控措施。同時(shí)，在談判過程中加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，對供應(yīng)商提出了有關(guān)可能出現(xiàn)的“風(fēng)險(xiǎn)及其管控措施”的談判的要求，評審專家應(yīng)就相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及其管控措施與供應(yīng)商進(jìn)行談判，達(dá)成切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

四是明確合同履約的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。第五章研發(fā)合同管理第三十條明確規(guī)定，研發(fā)合同應(yīng)包括合同履行中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及其管控措施；第三十二條規(guī)定，預(yù)留份額專門面向中小企業(yè)的合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目，聯(lián)合協(xié)議或者分包意向協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確按照研發(fā)合同成本補(bǔ)償規(guī)定分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

第五章研發(fā)合同管理通過明確采購人和供應(yīng)商雙方在采購合同履約中的2個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)”控制點(diǎn)，要求采供雙方在合作創(chuàng)新采購活動中嚴(yán)格控制合同風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在采購合同中明確可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及其管控措施，特別強(qiáng)調(diào)要保障中小企業(yè)參與合作創(chuàng)新的權(quán)益，確保順利完成合作創(chuàng)新采購履約。

由此可見，風(fēng)險(xiǎn)管控在合作創(chuàng)新采購活動中極為重要，13號文以采購人和供應(yīng)商共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)基本原則為基礎(chǔ)，從采購需求管理、訂購程序和研發(fā)合同管理等三個(gè)方面，精心設(shè)置了三道風(fēng)險(xiǎn)管控制度性關(guān)口，只有加強(qiáng)制度性的管控、采購當(dāng)事人依法依規(guī)加大風(fēng)險(xiǎn)管控執(zhí)行力度，方能最大限度降低合作創(chuàng)新采購的風(fēng)險(xiǎn)，杜絕發(fā)生渾水摸魚虛假創(chuàng)新、損害國家和社會公共利益的現(xiàn)象。

筆者認(rèn)為，通過政府采購合作創(chuàng)新采購這一新型采購方式，加強(qiáng)采購人與市場主體的合作，管控并降低采購風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)創(chuàng)新資源高效配置，激發(fā)市場主體創(chuàng)新活力，可有效提升全社會的研發(fā)能力和國家創(chuàng)新體系整體效能，提高原創(chuàng)性科研成果的產(chǎn)出質(zhì)量，加快推動科技成果轉(zhuǎn)化為新質(zhì)生產(chǎn)力肖忠樺 曹逸 柯斗保 劉云