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推進高水平開放 穩(wěn)步與國際接軌 ——業(yè)內(nèi)專家解讀復制推廣15項政府采購領域改革措施

■ 本報記者 張舒慧

國務院近日印發(fā)《關于做好自由貿(mào)易試驗區(qū)全面對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進高水平制度型開放試點措施復制推廣工作的通知》（以下簡稱《通知》），其中要求復制推廣15項政府采購領域改革措施，進一步提高我國政府采購程序的透明度、公平性，穩(wěn)步與國際接軌。如何有力復制推廣多項政采改革試點措施？記者就此采訪了多位業(yè)內(nèi)專家。

加強采購信息公開

舉措3、4、7、8強調(diào)采購信息公開，以增強公平性和反腐敗。在推進這些舉措的過程中可能面臨哪些挑戰(zhàn)？國際關系學院教授趙勇接受記者采訪時表示，一是能力建設的問題。特別是基層采購單位，可能缺乏足夠的人力、技術和文字能力來高質(zhì)量地完成信息公開任務。二是信息邊界的把握。如何在確保透明度的同時，精準界定和保護好商業(yè)秘密、國家秘密，避免過度公開或應公開而不公開，這需要非常細致的規(guī)則和判斷。三是實踐中可能仍存在形式化公開或選擇性公開的傾向，即只公開容易公開、對自身壓力小的信息，實質(zhì)性的透明度提升不足。

如何解決這些問題，趙勇認為，一要盡快制定清晰、可操作的信息公開清單和負面清單，明確哪些必須公開、哪些可以豁免、豁免的具體標準和程序，讓采購單位有章可循。二要大力加強技術支撐，開發(fā)和推廣智能化工具，輔助進行信息篩查、敏感信息過濾和雙語轉換，降低執(zhí)行難度和成本。三要強化監(jiān)督問責機制，將信息公開的真實性、完整性、及時性納入對采購人及其負責人的績效考核，并引入獨立的第三方審計或抽查機制，確保要求落到實處，切實發(fā)揮信息公開在促進公平競爭、預防腐敗方面的基礎性作用。

中國政法大學法學院教授成協(xié)中表示，強調(diào)采購信息公開，這些要求在實踐中可能面臨以下挑戰(zhàn)：一是有限競爭的公開程度不夠。不同于公開招標的完全競爭，邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等采購方式的競爭范圍有限。實踐中，采購人可能因?qū)I(yè)知識不足或疏忽，未能準確完整地編寫資格預審公告內(nèi)容，遺漏重要信息。部分采購人可能為了照顧特定供應商，故意模糊選擇標準和數(shù)量限額等關鍵信息，以達到限制競爭的目的。二是雙語公開給采購人和國內(nèi)供應商都將帶來較大挑戰(zhàn)。一方面，以中英兩種語言發(fā)布公告，對采購人或代理機構的語言能力和專業(yè)水平提出更高要求，可能存在語言表述不準確或翻譯錯誤等問題。另一方面，對供應商而言，會極大提升競爭壓力，增加參與政府采購的成本。三是舉措8明確在一定條件下采購人可拒絕違約供應商參與采購活動，可能存在濫用的風險。如何準確界定“重大實質(zhì)性違約”是一個難點，不同項目可能有不同標準，容易引發(fā)爭議。

在成協(xié)中看來，要讓這些舉措落到實處，一是要加強政策宣傳和對采購人的培訓，提高其編制資格預審公告的能力，使其熟悉相關法律法規(guī)和操作規(guī)范。同時，建立嚴格的資格預審公告審核機制，由專業(yè)人員或相關監(jiān)管部門對公告內(nèi)容進行審查，確保信息準確、完整、公平。二是針對雙語發(fā)布可能增加的成本問題，可組織專業(yè)翻譯人員或購買翻譯服務，也可鼓勵第三方平臺提供相關翻譯支持。三是建立政府采購供應商信用信息平臺，整合供應商履約信息，實現(xiàn)信息共享，方便采購人查詢和收集證據(jù)。同時，明確“重大實質(zhì)性違約”和“合理補救措施”的具體情形和判斷標準，以減少爭議，可通過制定相關法律法規(guī)或部門規(guī)章進行詳細規(guī)定。

科學編制采購文件

舉措7鼓勵中英雙語發(fā)布采購公告，舉措9允許采購人采用國際標準。中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授姜愛華表示，這些舉措充分體現(xiàn)了我國政府采購制度型對外開放。對中小企業(yè)而言，一方面，制度型開放可能會帶來競爭激烈的挑戰(zhàn)，帶來競爭壓力。另一方面，也可能激勵中小企業(yè)對標國際標準進行創(chuàng)新，帶來發(fā)展動力。

“鼓勵多語言發(fā)布公告，能吸引更多國際供應商，這符合高水平制度型開放要求。但國際標準通常有嚴格要求，中小企業(yè)可能因資金、技術和人才等資源有限，在短期內(nèi)難以達到相關標準，增加了參與政府采購項目的難度。與此同時，為滿足國際標準，中小企業(yè)需投入更多資金用于技術改造、設備更新和人員培訓等，會導致生產(chǎn)成本上升。若無法將成本有效轉嫁，可能會影響企業(yè)利潤。”成協(xié)中告訴記者。

對此，成協(xié)中建議，一是合理設定標準。在采用國際標準時，應結合我國國情和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，對國際標準進行適應性調(diào)整和優(yōu)化。對于國內(nèi)具有優(yōu)勢的創(chuàng)新領域，可將國內(nèi)先進標準融入國際標準，或制定高于國際標準的國內(nèi)政府采購標準，引導企業(yè)持續(xù)創(chuàng)新。二是推動標準創(chuàng)新。鼓勵國內(nèi)企業(yè)參與國際標準制定，支持行業(yè)協(xié)會、科研機構等與企業(yè)聯(lián)合，共同開展標準研究和制定工作，將國內(nèi)創(chuàng)新成果轉化為國際標準，提升我國在國際標準領域的話語權。三是促進國內(nèi)外標準對接。建立健全國內(nèi)外標準比對機制，加強對國際標準的跟蹤、研究和評估，及時將適合我國的國際標準轉化為國內(nèi)標準，推動國內(nèi)標準與國際標準接軌。四是強化創(chuàng)新服務支撐。政府和相關機構應提供更多的技術支持、創(chuàng)新培訓和信息服務等，幫助企業(yè)了解國際標準和市場需求，提升企業(yè)創(chuàng)新能力以及應對國際競爭的能力。

“這對國內(nèi)供應商，特別是中小企業(yè)來說，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。機遇在于，開放競爭能倒逼企業(yè)提升技術、管理和國際化能力，融入更高水平的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈。挑戰(zhàn)在于，短期內(nèi)部分國內(nèi)企業(yè)，尤其是中小企業(yè)，可能面臨更激烈的競爭壓力，對國際標準不熟悉可能導致其處于劣勢。因此，關鍵在于如何有效平衡開放與保護、引進與創(chuàng)新。”趙勇認為，在采用國際標準時，應鼓勵采購人同時認可等效的國內(nèi)先進標準，避免形成技術壁壘，排斥本土創(chuàng)新產(chǎn)品。同時，要充分發(fā)揮預留份額、價格優(yōu)惠、合作創(chuàng)新采購等政策，給予中小企業(yè)市場空間。要配套新的措施支持中小企業(yè)適應新規(guī)則，如合同分包要求，引導大型國際項目向本土中小企業(yè)分包。此外，相關部門應主動提供國際標準的解讀、培訓和技術咨詢服務，降低中小企業(yè)的合規(guī)成本和學習門檻。最終目標是通過這種高水平的開放競爭，激發(fā)國內(nèi)創(chuàng)新活力，提升整體產(chǎn)業(yè)競爭力，形成“以開放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新”的良性循環(huán)，真正服務于“雙循環(huán)”戰(zhàn)略。

通過磋商解決投訴

舉措10、12、13涉及投訴處理機制，包括質(zhì)疑答復、磋商解決投訴和獨立審查。趙勇認為，“通過磋商解決投訴”是在當前救濟成本居高的情況下引入的一種更柔性、更高效的糾紛解決前置機制。在供應商依法提出書面質(zhì)疑后，在進入更正式的獨立審查程序前，鼓勵采購人和供應商在平等基礎上，通過直接溝通和談判來澄清問題、消除誤解、尋求雙方都能接受的解決方案。其核心價值在于降低對抗性、節(jié)省時間和行政成本。

在成協(xié)中看來，“通過磋商解決投訴”并非對既有的“質(zhì)疑—投訴”救濟機制的顛覆，而是在法治框架下構建的更高效爭議解決機制，強化政府采購爭議解決的合意性。其核心內(nèi)涵包括以下三點：一是自愿性、平等性與合意性。任何一方不得強迫對方接受協(xié)商結果，且磋商過程中需基于事實和法律，而非依靠地位優(yōu)勢施壓。二是效率優(yōu)先。相較于行政審查或司法程序，磋商更靈活高效，可快速化解如程序瑕疵、誤解性條款等非根本性爭議，減少雙方時間與經(jīng)濟成本。三是與剛性救濟的互補性。磋商并非投訴處理的唯一途徑，若磋商失敗或爭議涉及嚴重違法（如腐敗、歧視性采購），供應商仍可通過獨立審查機關尋求救濟，形成“柔性協(xié)商+剛性審查”的多層次爭議解決體系。

“鼓勵采購人和供應商通過磋商解決投訴，能夠降低政府采購爭議處理成本、提高爭議處理效率。有效磋商應建立在采購人和供應商平等主體地位之上。在我國，政府采購合同是民事合同，采購人和供應商是平等的民事主體關系，這在一定程度上為有效磋商奠定了基礎?！苯獝廴A表示。

“然而，我們必須正視采購人與供應商之間天然存在的權力不對等風險，避免磋商流于形式或被強勢方主導。為了確保磋商的有效性和公平性，關鍵在于建立規(guī)范的磋商程序和保障機制?！壁w勇表示，一是明確要求磋商必須在供應商提出質(zhì)疑后及時啟動（如在收到質(zhì)疑后10個工作日內(nèi)強制開始），并設定合理的磋商期限（如不超過20個工作日），逾期未果則自動轉入獨立審查程序，防止久拖不決。二是建議引入中立的協(xié)調(diào)人或主持人，可以由行業(yè)協(xié)會、集中采購機構設立的專職崗位或外部聘請的專家擔任，其職責是主持磋商會議、確保雙方充分陳述、引導對話聚焦問題實質(zhì)、維護程序公正，但不代替雙方做決定。三是磋商的過程和結果應有基本記錄，對于達成協(xié)議的，應形成書面?zhèn)渫?；對于未能達成一致的，應清晰記錄分歧點，作為后續(xù)獨立審查的參考。這既能體現(xiàn)程序的嚴肅性，也有利于積累經(jīng)驗。

為避免磋商過程中發(fā)生違法違規(guī)情形，成協(xié)中認為，需要進一步完善磋商規(guī)則。一是明確磋商的“底線規(guī)則”。例如，不得就采購項目的實質(zhì)性條款（如中標資格、價格標準）進行非法變更；不得要求供應商放棄合法權益（如后續(xù)投訴權）作為磋商條件；磋商過程需全程記錄并留存檔案，以備審查機關監(jiān)督。二是明確磋商的“程序規(guī)則”。例如，磋商應當在平等自愿的基礎上進行，可以引入行業(yè)協(xié)會、律師等中立第三方參與磋商，磋商結果應當記錄備查等。三是明確磋商的“異議規(guī)則”。若供應商認為磋商過程存在不公（如采購人拖延、提出不合理要求），可向獨立審查機關申請暫停磋商并啟動調(diào)查，確保磋商不淪為“形式協(xié)商”。同時，對采購人濫用磋商權的行為（如故意拖延導致供應商錯過投訴時限），應明確追責機制。

推動電子化采購

舉措14、15均是圍繞電子化采購。趙勇認為，電子化采購關鍵在于前瞻性、系統(tǒng)性的頂層設計，將權力制衡和全程留痕原則嵌入平臺設計。這意味著要嚴格分離關鍵權限，通過自動化機制完整、不可篡改地記錄所有操作軌跡，即從供應商注冊、投標、開標、評審到定標，何人、何時、做了何事均清晰可查，并與15年存檔期結合，確保全程可追溯、可審計。平臺的運行規(guī)則和數(shù)據(jù)接口標準也必須公開透明，接受監(jiān)督。

“技術應用是核心支撐，但也蘊含新風險。積極采用區(qū)塊鏈技術固化關鍵數(shù)據(jù)（招標公告、投標文件、評審結果等），能夠有效保障真實性和防篡改。然而，必須高度警惕數(shù)據(jù)污染和算法偏見等可能扭曲公平甚至滋生隱蔽腐敗的隱患?！壁w勇補充說，頂層設計必須包含以下幾點要素：嚴格的數(shù)據(jù)治理規(guī)范，確保源頭數(shù)據(jù)質(zhì)量并設置異常報警；對應用于關鍵決策環(huán)節(jié)的算法，要求運營方在保護商業(yè)秘密前提下披露其核心邏輯、輸入輸出變量，并強制接受獨立的第三方公平性審計；始終堅持人機協(xié)同原則，算法結果僅作輔助參考，最終決策權及責任必須保留在人為評審環(huán)節(jié)，評審專家需獨立判斷并記錄理由；利用大數(shù)據(jù)進行風險預警時，其結果只能作為啟動深入人工調(diào)查的線索，并保障被預警者的申訴權利。

為避免電子平臺成為新的腐敗溫床，成協(xié)中建議，除了要完善技術標準與操作流程、優(yōu)化系統(tǒng)設計外，還要強化監(jiān)督管理。一是建立適應電子化采購方式的監(jiān)督機制，對電子化采購平臺的運行和采購活動進行全程監(jiān)督，確保監(jiān)督的公正性和權威性。同時，明確各監(jiān)督主體的職責和權限，避免出現(xiàn)監(jiān)督空白或重復監(jiān)督。二是發(fā)揮多方監(jiān)督作用。除了政府部門的監(jiān)督外，鼓勵供應商、社會公眾、媒體等參與監(jiān)督。建立舉報獎勵機制，對發(fā)現(xiàn)和舉報腐敗行為的單位和個人給予獎勵，形成全方位、多層次的監(jiān)督體系。

姜愛華表示，電子化采購有助于推動政府采購流程透明化、規(guī)范化和智能化，是政府采購未來發(fā)展方向之一。當前我國亟須出臺電子化采購相關法律法規(guī)，為電子化采購提供頂層設計。同時，由于政府采購的重要政策目標之一就是促進中小企業(yè)發(fā)展，在推進電子化采購過程中，要注意提升中小企業(yè)參與電子化采購能力，防止“數(shù)字鴻溝”對中小企業(yè)參與政府采購帶來沖擊。