?今年以來，中央組織部、中央依法治國辦、司法部、財政部及北京市司法行政部門相繼舉辦了規(guī)范涉企行政檢查、提升行政執(zhí)法能力、加強行政規(guī)范性文件管理、培育財政法治人才、推進(jìn)法治政府建設(shè)等多個專題培訓(xùn)班，北京市財政局認(rèn)真組織政府采購、注冊會計師及資產(chǎn)評估機構(gòu)等行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法人員及法治服務(wù)監(jiān)督人員，以線下、線上方式參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)，并在研討交流環(huán)節(jié)聚焦熱點、難點問題展開深入研究討論，以充分集思廣益有力促進(jìn)了政府采購監(jiān)管及其法治保障等領(lǐng)域的良法善治。
北京市財政局二級巡視員兼法制處處長陳以勇在財政部及北京市多場次的研討交流中提出，近幾年政府采購等領(lǐng)域制發(fā)行政規(guī)范性文件越來越呈現(xiàn)節(jié)奏快、頻次高、體量大、與加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場聯(lián)系緊密、對行政相對人權(quán)利義務(wù)影響深刻的特點，在以“法律體系+紅頭文件”管采購、促規(guī)范的過程中，必須更加重視研究解決政府采購等領(lǐng)域行政規(guī)范性文件管理如何實現(xiàn)規(guī)范化、法治化和高質(zhì)量的問題。
一是著力研究解決政府采購等領(lǐng)域行政規(guī)范性文件如何實現(xiàn)“精準(zhǔn)定位”的問題。從近幾年政府采購等領(lǐng)域制發(fā)大量行政規(guī)范性文件的實際情況來看，此類文件正在由傳統(tǒng)的主要體現(xiàn)和實現(xiàn)規(guī)范行政權(quán)力運行、為行政相對人提供權(quán)利救濟的功能，越來越多地加快演變?yōu)槁鋵嵎e極財政政策促發(fā)展的重要工具和價值取向。因此，推進(jìn)行政規(guī)范性文件制發(fā)和管理規(guī)范化，必須加快提升到服務(wù)新質(zhì)生產(chǎn)力和高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家這個新高度和新維度。從北京市的情況看，目前涉及行政規(guī)范性文件管理具有最高位階和最高效力的僅有一件政府規(guī)章——《北京市行政規(guī)范性文件備案規(guī)定》，與其以局部發(fā)力、縫縫補補的方式修改這個規(guī)定，不如“向前一步”，珍惜和利用好極具稀缺性的地方立法資源，抓緊研究制定與建設(shè)法治中國首善之區(qū)更相適應(yīng)、與打造國際一流法治化營商環(huán)境更相匹配的《北京市行政規(guī)范性文件管理辦法》，并且通過這個立法，推動解決行政規(guī)范性文件與有關(guān)部門主抓力推的政策性文件相互混淆、讓行政機關(guān)無所適從的問題。另外，政府采購等領(lǐng)域行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)過去屬于內(nèi)部決策參考性文件，以全國“一刀切”方式納入行政規(guī)范性文件范疇并向社會公開后，事實上使其成了對違法行為主體實施行政處罰的準(zhǔn)繩、依據(jù)和行政允諾，這既與我國現(xiàn)行行政處罰法關(guān)于行政處罰只能由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定并依照該法規(guī)定的程序?qū)嵤┑姆ǘㄒ蟛环乙蚋鞯厣娌昧炕鶞?zhǔn)的理解不一、把握不一、口徑不一、尺度不一，極易形成與加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場要求相悖的“監(jiān)管洼地”“執(zhí)法洼地”。
二是著力研究解決政府采購等領(lǐng)域行政規(guī)范性文件如何實現(xiàn)“定分止?fàn)帯钡膯栴}。北京市財政局法制機構(gòu)在推進(jìn)政府采購等領(lǐng)域行政規(guī)范性文件規(guī)范化管理的過程中發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行憲法賦予了國務(wù)院“規(guī)定行政措施”“制定行政法規(guī)”等職權(quán)，但憲法中沒有出現(xiàn)關(guān)于行政規(guī)范性文件的明確表述和概念，這就要求立法機關(guān)和主管部門積極運用憲法解釋程序機制和合憲性審查工作機制，圍繞行政規(guī)范性文件制發(fā)與管理等加大法理闡釋力度，解決好行政規(guī)范性文件是否依憲合憲這個至關(guān)重要的邏輯起點問題?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）明確提出了行政規(guī)范性文件的概念及其具體內(nèi)涵，距今已有7年，但北京市財政局二級巡視員兼法制處處長陳以勇反映其在參加國內(nèi)多個法治建設(shè)高端論壇時，仍然親聞親見諸多國內(nèi)頂流法學(xué)專家將行政規(guī)范性文件誤稱為“行政性規(guī)范文件”“規(guī)范性行政文件”“行政化規(guī)范文件”“規(guī)范化行政文件”等混亂表述，這說明行政規(guī)范性文件這樣的名稱還存在不接地氣、令人費解、難以深入人心的問題。此外，現(xiàn)行行政規(guī)范性文件把是否涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)作為最重要的衡量判斷標(biāo)準(zhǔn)，但從政府采購等領(lǐng)域的監(jiān)管工作實踐來看，對相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的影響存在“甲方說沒影響，乙方說有影響”“直接看沒影響，間接看有影響”“整體看沒影響，局部看有影響”“宏觀看沒影響，微觀看有影響”“當(dāng)下看沒影響，長遠(yuǎn)看有影響”等爭執(zhí)不休、僵持不下的問題，這樣的標(biāo)準(zhǔn)必須深入微觀、深入細(xì)節(jié)才能定分止?fàn)幝涞轿弧?/P>
三是著力研究解決政府采購等領(lǐng)域行政規(guī)范性文件如何實現(xiàn)“輕裝上陣”的問題。從目前政府采購等領(lǐng)域以地方政府或地方政府辦公廳名義以及向地方政府報批以本部門、多部門名義制發(fā)行政規(guī)范性文件的流程來看，設(shè)置了由起草部門向社會公開征求意見、由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行專業(yè)性或技術(shù)性論證、由起草部門領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議、由司法行政部門負(fù)責(zé)合法性審核、由發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)宏觀政策取向一致性評估、由市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)公平競爭審查、由政法部門負(fù)責(zé)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、由婦聯(lián)組織負(fù)責(zé)性別平等評估、由保密行政部門負(fù)責(zé)保密審查、由政務(wù)服務(wù)部門負(fù)責(zé)政府信息公開審查、由網(wǎng)絡(luò)信息管理部門負(fù)責(zé)輿情風(fēng)險評估、由黨委辦公機構(gòu)負(fù)責(zé)為基層減負(fù)評估、由司法行政部門負(fù)責(zé)備案及后評估等持續(xù)疊加的“規(guī)定動作”，導(dǎo)致行政機關(guān)在依法履行公共事務(wù)管理等職能過程中制發(fā)行政規(guī)范性文件，變成了“在刀尖上跳舞”甚至是“戴著鐐銬在刀尖上跳舞”，由此形成了“發(fā)文難”“發(fā)文繁”“發(fā)文慢”“發(fā)文苦”“發(fā)文累”“發(fā)文愁”等一系列飽受各方詬病的問題，從而直接影響了行政運行效率、增加了行政運行成本，也極易使“公文旅行”“公文轉(zhuǎn)圈”成為影響積極財政政策向穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場、穩(wěn)預(yù)期和促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)聚焦發(fā)力的羈絆，迫切需要對行政規(guī)范性文件制發(fā)流程進(jìn)行全面梳理、整合、精簡和規(guī)范，把以文輔政這個利器從繁文縟節(jié)中解放出來。
四是著力研究解決政府采購等領(lǐng)域行政規(guī)范性文件如何實現(xiàn)“突出重圍”的問題。法治具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，從國家層面對行政規(guī)范性文件制發(fā)、管理、監(jiān)督等工作進(jìn)行立法和規(guī)范，既是大勢所趨，更是迫在眉睫。但是先期已經(jīng)完成立法程序并頒布施行的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》《重大行政決策程序暫行條例》《公平競爭審查條例》等關(guān)聯(lián)性條例，對行政規(guī)范性文件立法形成了“合圍”之勢，在很大程度上擠壓了行政規(guī)范性文件的立法空間。從政府采購等領(lǐng)域監(jiān)管工作實踐及迫切需求來看，行政規(guī)范性文件立法可以抓住兩個突破口：一方面，通過立法對行政規(guī)范性文件進(jìn)行科學(xué)權(quán)威定義并正名，改變深受西方立法理念及學(xué)說影響的“有罪推定”思維及驅(qū)動，充分肯定行政規(guī)范性文件對于促進(jìn)中國特色大國治理、對于推動經(jīng)濟社會發(fā)展的正面意義和積極作用，糾正將行政規(guī)范性文件妖魔化、污名化，以及由不自信、怕?lián)?zé)心理引發(fā)的在發(fā)文程序上層層加碼、五花大綁等突出問題；另一方面，深入研究把握立法資源具有稀缺性、排他性的特點，針對行政規(guī)范性文件立法極易與其他關(guān)聯(lián)性條例相互交叉、雷同或者是彼此沖突、掣肘等問題，將著力點和突破口由程序性規(guī)定轉(zhuǎn)變到實體性規(guī)定，可以重點聚焦各方普遍關(guān)注的如何衡量判斷是否影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)這個熱點、難點問題，以“正面清單+負(fù)面清單”的形式確立審查判斷標(biāo)準(zhǔn)及工作機制，從而推動行政規(guī)范性文件立法工作走進(jìn)“山重水復(fù)疑無路，柳暗花明又一村”的新天地。?