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云南省完善預(yù)算管理體系 打造高效財(cái)政
近年來(lái)，云南省財(cái)政廳堅(jiān)持思路創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、方法創(chuàng)新，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，積極加快健全覆蓋所有財(cái)政性資金的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，探索構(gòu)建部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理及財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革，逐步建立起適合云南財(cái)政發(fā)展實(shí)際的預(yù)算績(jī)效管理體系，有效提升了財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，取得了顯著成效。
一、構(gòu)建覆蓋財(cái)政資金全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理體系
云南省財(cái)政廳以新《預(yù)算法》和深化財(cái)稅體制改革為引領(lǐng)，不斷轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念和管理方式，從機(jī)制創(chuàng)新、制度建設(shè)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等方面，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效管理與預(yù)算管理的無(wú)縫對(duì)接。
一是以制度建設(shè)為重點(diǎn)，加快建立覆蓋所有財(cái)政性資金的預(yù)算績(jī)效管理新機(jī)制。2015年以來(lái)，云南省財(cái)政廳陸續(xù)出臺(tái)了《省級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理暫行辦法》《省級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》《預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部工作規(guī)程》《省對(duì)下專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效管理暫行辦法》等，初步構(gòu)建了“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)算績(jī)效管理制度框架，以嚴(yán)的制度硬的措施為抓手，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革。
二是以績(jī)效目標(biāo)為引領(lǐng)，改革預(yù)算編審體系。從2012年起，省財(cái)政廳將項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)納入預(yù)算編審體系。強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)的引領(lǐng)作用，2016年進(jìn)一步指導(dǎo)省級(jí)各部門(mén)對(duì)納入省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付改革范圍的36個(gè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目、2016年安排的省對(duì)下按既定政策標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算補(bǔ)助的54個(gè)項(xiàng)目以及省本級(jí)實(shí)施的15個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行完善，并開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)的審核和批復(fù)，為開(kāi)展績(jī)效管理工作筑牢基礎(chǔ)。
三是以績(jī)效理念為統(tǒng)領(lǐng)，改革省對(duì)下專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理方式。把績(jī)效管理的理念、體系、方法運(yùn)用到省對(duì)下專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理中，2015年出臺(tái)了“1+3”改革方案，嚴(yán)格按照“一個(gè)部門(mén)一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的要求設(shè)立省對(duì)下專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目，每個(gè)專(zhuān)項(xiàng)設(shè)立期限原則上為1至3年，最長(zhǎng)不超過(guò)5年，定期評(píng)估專(zhuān)項(xiàng)資金的使用績(jī)效。強(qiáng)化資金全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，促進(jìn)省級(jí)部門(mén)把工作重心從原來(lái)的分資金、定項(xiàng)目，轉(zhuǎn)移到資金使用績(jī)效和項(xiàng)目全過(guò)程管理上，轉(zhuǎn)移到抓跟蹤、強(qiáng)監(jiān)管、推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理上。促進(jìn)省以下各級(jí)政府從重資金申請(qǐng)向加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理轉(zhuǎn)變。
四是以省對(duì)下財(cái)政績(jī)效管理為抓手，引導(dǎo)各地規(guī)范管理提高效益。自2014年起，建立省對(duì)州（市）級(jí)和省對(duì)縣級(jí)財(cái)政管理績(jī)效的綜合考評(píng)體系，實(shí)現(xiàn)了每年對(duì)全省各個(gè)州（市）、縣（市）財(cái)政預(yù)算管理的全面考評(píng)；圍繞特定政策目標(biāo)開(kāi)展生態(tài)功能區(qū)、邊境地區(qū)等轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效管理；開(kāi)展一般性轉(zhuǎn)移支付綜合績(jī)效考評(píng)，引導(dǎo)各地統(tǒng)籌安排資金，提高資金使用效益。
五是以部門(mén)自評(píng)為主、財(cái)政再評(píng)價(jià)為輔，促進(jìn)部門(mén)筑牢績(jī)效管理主體責(zé)任意識(shí)。2015年，省級(jí)共有116個(gè)部門(mén)開(kāi)展部門(mén)績(jī)效自評(píng)工作，涉及529個(gè)項(xiàng)目296.5億元。省財(cái)政廳對(duì)部門(mén)報(bào)送的績(jī)效自評(píng)報(bào)告進(jìn)行審核評(píng)分，并對(duì)省林業(yè)廳、省旅游發(fā)展委2014年度部門(mén)整體支出開(kāi)展績(jī)效再評(píng)價(jià)，選擇10家省級(jí)部門(mén)發(fā)布分部門(mén)年度預(yù)算績(jī)效報(bào)告。研究出臺(tái)《云南省省級(jí)部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效自評(píng)辦法》，規(guī)范部門(mén)績(jī)效自評(píng)工作，將部門(mén)績(jī)效自評(píng)審核結(jié)果固化為每年預(yù)算編審內(nèi)容之一。
六是加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目民生項(xiàng)目的跟蹤評(píng)價(jià)，進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，完善政策制度。2015年省財(cái)政廳選取5個(gè)穩(wěn)增長(zhǎng)項(xiàng)目（合計(jì)資金26.4億元）開(kāi)展重點(diǎn)績(jī)效跟蹤；對(duì)省政府10件惠民實(shí)事中10個(gè)項(xiàng)目（合計(jì)資金42.2億元）、19個(gè)涉及教育衛(wèi)生社保等領(lǐng)域的重點(diǎn)民生項(xiàng)目（合計(jì)資金38.4億元）、省環(huán)保廳預(yù)算管理改革試點(diǎn)方案和省民政廳云南省城鄉(xiāng)最低生活保障政策等2項(xiàng)政策制度開(kāi)展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)。把重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作常態(tài)化，作為優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，完善政策支出和設(shè)立、評(píng)估以及退出專(zhuān)項(xiàng)資金的重要依據(jù)。
七是完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，引入社會(huì)第三方參與。在初步構(gòu)建起財(cái)政支出項(xiàng)目和部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，加快研究建立涵蓋各部門(mén)、各行業(yè)、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。不斷完善評(píng)價(jià)方式方法，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，不斷提升評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性與權(quán)威性。
八是強(qiáng)化績(jī)效管理結(jié)果運(yùn)用。在編制2015年省級(jí)部門(mén)預(yù)算時(shí)，扣減了2014年績(jī)效不高的項(xiàng)目預(yù)算資金9536萬(wàn)元；在編制2016年部門(mén)預(yù)算時(shí)，對(duì)部門(mén)上報(bào)的績(jī)效自評(píng)報(bào)告，按照統(tǒng)一的方法審核打分，并將得分?jǐn)?shù)換算成調(diào)整系數(shù)，運(yùn)用到部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目的評(píng)分中，結(jié)果與部門(mén)預(yù)算資金的安排緊密掛鉤，將預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果與部門(mén)預(yù)算資金安排和部門(mén)次年預(yù)算編制相結(jié)合，作為編制中期財(cái)政規(guī)劃、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和完善政策制度的重要依據(jù)。
二、構(gòu)建部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)體系
2015年，財(cái)政部明確了實(shí)行部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理的要求，并將該項(xiàng)工作作為進(jìn)一步深化預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)突破方向之一，云南省財(cái)政廳結(jié)合預(yù)算管理實(shí)際和部門(mén)履職績(jī)效目標(biāo)體系建設(shè)情況，構(gòu)建了一套科學(xué)、合理、符合部門(mén)預(yù)算管理實(shí)際的部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)體系，主要包括5個(gè)方面的“目標(biāo)”、20項(xiàng)“內(nèi)容”和對(duì)應(yīng)的具體“任務(wù)及措施”。落實(shí)到部門(mén)預(yù)算編制中，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是構(gòu)建1個(gè)框架。從覆蓋“投入—過(guò)程—產(chǎn)出—效益”全過(guò)程、全方位設(shè)置績(jī)效目標(biāo)出發(fā)，在省級(jí)部門(mén)已建立履職績(jī)效目的基礎(chǔ)上，結(jié)合部門(mén)財(cái)政中期支出規(guī)劃，分年度提出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)需實(shí)施的任務(wù)及采取的措施，以分層分類(lèi)的方式搭建起部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)體系框架。
二是設(shè)置5個(gè)方面的目標(biāo)。從確保部門(mén)有效履行職能出發(fā)，設(shè)置了職責(zé)履行良好、履職效益明顯、預(yù)算配置科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行有效、預(yù)算管理規(guī)范等5個(gè)方面的績(jī)效目標(biāo)。部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)既要符合部門(mén)職能職責(zé)和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等實(shí)際情況，統(tǒng)領(lǐng)部門(mén)預(yù)算的編制，又要兼顧財(cái)力可能和保障重點(diǎn)，確保有限的財(cái)政資金用在“刀刃”上。
三是明確20項(xiàng)內(nèi)容。部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)容包括生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和社會(huì)公眾或服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度，預(yù)算編制科學(xué)、基本支出足額保障、確保重點(diǎn)支出安排和嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行、嚴(yán)控結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、項(xiàng)目組織良好和“三公”經(jīng)費(fèi)節(jié)支增效，管理制度健全、信息公開(kāi)及時(shí)完整和資產(chǎn)管理使用規(guī)范有效等方面，使績(jī)效目標(biāo)貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、管理等各個(gè)流程。
四是提出具體任務(wù)及措施。在明確績(jī)效目標(biāo)和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，由各部門(mén)結(jié)合年度工作計(jì)劃，按照相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟(jì)性的要求，從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等方面對(duì)需要采取的任務(wù)及措施進(jìn)行細(xì)化，以定量和定性相結(jié)合的方式進(jìn)行表述，充分體現(xiàn)部門(mén)的履職任務(wù)，體現(xiàn)中央和云南省委、省政府確定的部門(mén)年度重點(diǎn)工作事項(xiàng)，并與部門(mén)工作規(guī)劃相銜接，使績(jī)效目標(biāo)可量化、可考核。
三、探索財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革試點(diǎn)
為消除財(cái)政支出固化、預(yù)算安排碎片化的現(xiàn)象，逐步構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政管理模式，探索符合云南省實(shí)際的整合專(zhuān)項(xiàng)資金、實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性分配改革，2014年選取省環(huán)保廳作為省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革試點(diǎn)單位，開(kāi)展部門(mén)預(yù)算管理改革試點(diǎn)工作。將省環(huán)保廳原分類(lèi)管理的五項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金整合為“省級(jí)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金”，通過(guò)項(xiàng)目公平競(jìng)爭(zhēng)，建立“多中選好、好中選優(yōu)”的項(xiàng)目篩選機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政資金優(yōu)化配置，增強(qiáng)分配的科學(xué)性、民主性和透明度。
為積極穩(wěn)妥推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革試點(diǎn)，減少改革阻力，確保改革順利推進(jìn)，在部門(mén)預(yù)算管理改革試點(diǎn)工作中：一是堅(jiān)持以環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為龍頭，選擇關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確定年度全省生態(tài)建設(shè)及環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作目標(biāo)，緊緊圍繞工作目標(biāo)安排專(zhuān)項(xiàng)資金。二是堅(jiān)持“兩個(gè)不變”原則，即堅(jiān)持不改變省環(huán)保廳對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目的管理職能和主體責(zé)任，堅(jiān)持不改變省環(huán)保廳對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目的分配權(quán)、管理權(quán)。三是建立項(xiàng)目主管部門(mén)初審，引入第三方評(píng)審，競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)評(píng)審委員會(huì)終審的三級(jí)審核體系，選擇最能實(shí)現(xiàn)資金績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目，建立以“競(jìng)爭(zhēng)性分配”為核心的財(cái)政支出管理機(jī)制，確保改革試點(diǎn)工作在不影響主管部門(mén)職能職責(zé)的前提下更加公平、公正、公開(kāi)。
2015年，根據(jù)《預(yù)算法》和改革試點(diǎn)的要求，省財(cái)政廳、省環(huán)保廳認(rèn)真研究改革中的制度變化，及時(shí)調(diào)整工作重點(diǎn)和方法。改革中心任務(wù)由整合資金、競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)轉(zhuǎn)為提前組織、申報(bào)2016年項(xiàng)目，在改革推進(jìn)過(guò)程中，由省環(huán)保廳圍繞2015年度全省環(huán)保重點(diǎn)工作和中心任務(wù)，研究確定分地區(qū)預(yù)算額度控制數(shù)，作為省對(duì)下專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算額度。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，在明確各地預(yù)算“切塊”額度的基礎(chǔ)上，開(kāi)展額度內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性分配，剔除不合理的非工程類(lèi)項(xiàng)目和項(xiàng)目前期不足無(wú)法形成實(shí)物工作量的工程類(lèi)項(xiàng)目，形成資金計(jì)劃上報(bào)省政府，順利完成環(huán)保預(yù)算改革資金下達(dá)工作，進(jìn)一步深化了省環(huán)保廳部門(mén)預(yù)算管理改革。專(zhuān)項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革有效提高了環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算支出進(jìn)度和項(xiàng)目資金效益，取得了明顯成效。
一是實(shí)現(xiàn)財(cái)政與項(xiàng)目管理部門(mén)“雙贏”。通過(guò)建章立制的方式，一方面強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)管，改革試點(diǎn)以整合資金為突破口，以建立項(xiàng)目庫(kù)為基礎(chǔ)，以競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)為核心，以績(jī)效考評(píng)作為安排資金的重要依據(jù)，完善管理制度，創(chuàng)新管理機(jī)制，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理，有效解決了專(zhuān)項(xiàng)資金整合后，資金分配方式“走老路”的“治標(biāo)不治本”問(wèn)題。另一方面，不改變各級(jí)項(xiàng)目主管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目資金的管理權(quán)和分配權(quán)，在保證資金性質(zhì)和用途不變的前提下，統(tǒng)籌安排，將部門(mén)內(nèi)部各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行整合，圍繞云南省委、省政府確定的年度重點(diǎn)工作目標(biāo)任務(wù)，通過(guò)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性分配，將資金向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，保障重點(diǎn)工作順利開(kāi)展。
二是打破了專(zhuān)項(xiàng)資金固化格局。改革前，省環(huán)保廳管理的5個(gè)專(zhuān)項(xiàng)資金每年編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，均按照固定額度及用途列入部門(mén)年初預(yù)算，資金管理部門(mén)按照“切塊”額度編制項(xiàng)目支出，導(dǎo)致“有錢(qián)找不到好項(xiàng)目、有好項(xiàng)目資金額度又不夠”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，改革試點(diǎn)打破了原專(zhuān)項(xiàng)資金按固定金額“切塊”到類(lèi)的管理模式，建立以競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)分配為主的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理模式，2014年通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)審核，省級(jí)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金安排至各項(xiàng)重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的額度，基本反映出年度環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)。
三是基本建立了競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)審核體系。制定了《云南省環(huán)境保護(hù)廳部門(mén)預(yù)算管理改革試點(diǎn)方案》及3個(gè)配套政策，規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)機(jī)制，確保財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金分配有規(guī)可循。明確了項(xiàng)目主管部門(mén)初審，第三方評(píng)審，競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)評(píng)審委員會(huì)終審的審核程序，滿(mǎn)足了規(guī)范、公開(kāi)、透明的要求。
四是實(shí)現(xiàn)了專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效管理。競(jìng)爭(zhēng)性分配改革更強(qiáng)調(diào)以績(jī)效為導(dǎo)向，把資金集中到少數(shù)有競(jìng)爭(zhēng)力、資金使用效率高的項(xiàng)目上，在專(zhuān)家參與決策保證科學(xué)分配的前提下，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的績(jī)效管理，是對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政分配方式的重大創(chuàng)新。
五是初步遏制了專(zhuān)項(xiàng)資金碎片化趨勢(shì)。2016年，經(jīng)過(guò)項(xiàng)目申報(bào)、部門(mén)內(nèi)部初審、項(xiàng)目?jī)?yōu)化、第三方評(píng)審、競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)評(píng)審委員會(huì)終審等多個(gè)環(huán)節(jié)后，確定了126個(gè)項(xiàng)目納入專(zhuān)項(xiàng)資金支持范圍，項(xiàng)目平均資金額度為263.55萬(wàn)元，較2013年每個(gè)項(xiàng)目安排資金84.11萬(wàn)元增長(zhǎng)213%，專(zhuān)項(xiàng)資金安排集中度得到一定程度的提高,并為進(jìn)一步深化專(zhuān)項(xiàng)資金整合改革積累了經(jīng)驗(yàn)。
六是主觀能動(dòng)性和責(zé)任意識(shí)得到進(jìn)一步調(diào)動(dòng)。將競(jìng)爭(zhēng)性分配方式運(yùn)用于財(cái)政分配領(lǐng)域，促使資金需求主體發(fā)揮主觀能動(dòng)性，有效提高項(xiàng)目實(shí)施的有效性。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)性分配過(guò)程中“誰(shuí)用錢(qián)，誰(shuí)提出指標(biāo)和目標(biāo)”，使資金使用主體形成自我承諾、自我約束、自我激勵(lì)的機(jī)制，更能提高資金使用主體的執(zhí)行力，提升政府管理的有效性。
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