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探訪“徐州式”PPP
素有“五省通衢”之稱的徐州，自古都是兵家必爭之地。如今正處于大建設(shè)、大投入、大發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期的徐州，近來又因政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的突出實(shí)踐受到各方的關(guān)注，引來了各地學(xué)習(xí)調(diào)研團(tuán)無數(shù)。
徐州PPP的實(shí)踐特色在哪里？
先行先試 全力推進(jìn)
“江蘇省是全國推進(jìn)PPP工作的首批試點(diǎn)，徐州又是江蘇PPP實(shí)踐的前哨?！苯K省綜改辦主任、省財(cái)政廳副廳長宋義武每次談起江蘇的PPP工作，總是要將徐州的案例作為要點(diǎn)。
徐州市財(cái)政局副局長姚賓禮一邊拿出一大摞的項(xiàng)目資料，一邊告訴記者：“徐州城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域新上項(xiàng)目多、資金需求大，亟須創(chuàng)新項(xiàng)目投融資機(jī)制，市委、市政府高度重視PPP推廣工作，把PPP模式作為當(dāng)前投融資機(jī)制改革的重要內(nèi)容。”
說話的工夫，與整個(gè)徐州市人民生活直接相關(guān)的吃水、出行、餐廚垃圾處理等項(xiàng)目的完備資料已經(jīng)呈現(xiàn)在記者眼前。
姚賓禮表示，徐州要發(fā)展已經(jīng)離不開PPP模式。作為財(cái)政部門，他們要做的就是會(huì)同相關(guān)部門積極研究探索，打破傳統(tǒng)的BT、BOT、ROT等思維，按照物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等PPP模式，堅(jiān)持做標(biāo)準(zhǔn)的、可復(fù)制、可推廣的PPP，走出一條具有徐州特色的PPP之路。
記者注意到，徐州市政府2015年3月在江蘇省率先出臺(tái)《政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)施意見》。同年11月，徐州市政府又印發(fā)《關(guān)于市城建基礎(chǔ)設(shè)施等政府投資項(xiàng)目采用PPP模式的通知》，要求在城建重點(diǎn)工程、水利水務(wù)、民生實(shí)事等領(lǐng)域原則上采取PPP模式運(yùn)作，財(cái)政資金不再直接投資。
為加快PPP運(yùn)作，徐州市成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市長任組長，財(cái)政、發(fā)改、規(guī)劃等15個(gè)部門主要負(fù)責(zé)同志為成員，辦公室設(shè)在市財(cái)政局；對(duì)重大項(xiàng)目分別成立PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，分管副市長任組長。
“我們還在全省地級(jí)市中率先舉辦PPP項(xiàng)目推介會(huì)，現(xiàn)場簽約93項(xiàng)，總投資超過800億元；在全國地級(jí)市率先開通PPP外網(wǎng)，隨時(shí)公布項(xiàng)目進(jìn)展情況；徐州軌道交通2號(hào)線一期工程項(xiàng)目在全國率先落地并獲得PPP融資基金支持。”姚賓禮給記者列舉了徐州推進(jìn)PPP工作中的更多“率先”實(shí)踐。
除了在實(shí)踐中創(chuàng)造出的多個(gè)“率先”，徐州市還非常重視完善流程，創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制，按照“一個(gè)全程”“兩輪評(píng)審”“三級(jí)發(fā)布”等程序運(yùn)作PPP項(xiàng)目。
據(jù)介紹，“一個(gè)全程”，即財(cái)政部門、城建重點(diǎn)工程辦公室、實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資方代表、咨詢機(jī)構(gòu)全程參與PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)；“兩輪評(píng)審”，即項(xiàng)目實(shí)施方案編制完成后，市財(cái)政局組織財(cái)務(wù)、工程、融資、法律、稅收等方面PPP專家評(píng)審，修改完善后再組織市發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、國土等部門聯(lián)合評(píng)審，通過評(píng)審項(xiàng)目報(bào)經(jīng)市政府批準(zhǔn)后公開履行社會(huì)資本采購程序；“三級(jí)發(fā)布”，即凡在市級(jí)政府采購平臺(tái)招標(biāo)的PPP項(xiàng)目，資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告、成交公告同時(shí)在中國政府采購網(wǎng)、江蘇政府采購網(wǎng)、徐州政府采購網(wǎng)發(fā)布，提高項(xiàng)目招標(biāo)的公開性、競爭性。
規(guī)范操作 打造標(biāo)桿
“江蘇省的PPP工作一直堅(jiān)持不簡單求快，但求規(guī)范穩(wěn)健落地的路子?！?
在日前舉辦的江蘇省2016年全省PPP模式培訓(xùn)班上，宋義武再次強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格規(guī)范流程，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督管理，推動(dòng)試點(diǎn)項(xiàng)目有序?qū)嵤⒈M快落地，精心打造可復(fù)制、可推廣的真正PPP模式。
從徐州的PPP實(shí)踐來看，“規(guī)范”也是他們一直堅(jiān)持和追求的目標(biāo)。
據(jù)介紹，2014年7月，徐州市餐廚廢棄物處置項(xiàng)目入選首批省級(jí)PPP項(xiàng)目庫，成為15個(gè)江蘇首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目之一。
“為了規(guī)范操作，市財(cái)政局、城管局組成PPP工作組，迅速完成咨詢單位比選，通過對(duì)項(xiàng)目背景、邊界條件、財(cái)務(wù)分析、法律協(xié)議等內(nèi)容研究，從政府和社會(huì)資本雙重角度審慎評(píng)估PPP運(yùn)作可行性，明確項(xiàng)目籌劃、資金籌措、建設(shè)運(yùn)營、債務(wù)償還等責(zé)任分配?！毙熘菔胸?cái)政局經(jīng)建處處長侯肖華介紹說。
2015年7月20日，該項(xiàng)目在省級(jí)政府采購平臺(tái)開標(biāo)，徐州鼎和生物科技有限公司、中聯(lián)重科股份有限公司聯(lián)合體中標(biāo)，為江蘇省第一單按照規(guī)范化程序落地的PPP項(xiàng)目，同時(shí)開創(chuàng)民營企業(yè)進(jìn)入PPP領(lǐng)域的先河。
談起在省級(jí)政府采購平臺(tái)進(jìn)行招標(biāo)的做法，宋義武表示，實(shí)踐證明，通過采取省級(jí)審查備案和省級(jí)政府統(tǒng)一采購的方式，有力地保障了每個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)行，及時(shí)有效糾正了一些地方不規(guī)范的做法，避免一些地方以PPP項(xiàng)目為名，變相擴(kuò)大地方政府債務(wù)，搞明股實(shí)債、BT等做法。
此外，已經(jīng)受到很多媒體關(guān)注的駱馬湖水源地及原水管線PPP項(xiàng)目，也定位于打造全國供水領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目典范。
徐州市水務(wù)局PPP辦公室主任張子劍介紹，在該項(xiàng)目的推進(jìn)中，社會(huì)資本都要求投資收益率8%以上，經(jīng)過公開招標(biāo)、充分競爭，廣東粵?？毓杉瘓F(tuán)有限公司最終以6.96%價(jià)格中標(biāo)（中標(biāo)水價(jià)折合的預(yù)期平均收益率），真正實(shí)現(xiàn)了物有所值，減輕了財(cái)政支出壓力，“成本補(bǔ)償+合理回報(bào)”的收益模式，也打造出供水領(lǐng)域PPP項(xiàng)目范例，成為了財(cái)政部示范項(xiàng)目“標(biāo)桿”。
務(wù)實(shí)創(chuàng)新 凸顯成效
在項(xiàng)目操作模式上，徐州首創(chuàng)的軌道交通“網(wǎng)運(yùn)分離”PPP模式也受到了各界的關(guān)注。
徐州市城市軌道交通有限責(zé)任公司副總經(jīng)理龔維源介紹，徐州軌道交通1號(hào)線一期工程為財(cái)政部首批PPP示范項(xiàng)目江蘇落地第一單；2、3號(hào)線一期工程也采取PPP模式，在省政府采購平臺(tái)完成社會(huì)資本采購。在這些軌道交通項(xiàng)目中，徐州市提出“分段運(yùn)作、分層反哺”的PPP框架，將整個(gè)項(xiàng)目分為建設(shè)養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營兩個(gè)階段分別采取PPP模式運(yùn)作。
具體操作方式是，建設(shè)階段采取“合作投資+建設(shè)養(yǎng)護(hù)績效考核”的BLMT（建設(shè)-租賃-養(yǎng)護(hù)-移交）模式，組合運(yùn)營階段采用“多元投資+使用者付費(fèi)+政府監(jiān)管補(bǔ)貼”的IOT（投資-運(yùn)營-移交）模式。建立以軌道交通建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金為核心的統(tǒng)籌運(yùn)作機(jī)制，上蓋物業(yè)開發(fā)形成土地收益繳入專項(xiàng)資金，反哺軌道交通建設(shè)運(yùn)營。
龔維源表示，這樣創(chuàng)造性地引入“持續(xù)經(jīng)營、融資延續(xù)”理念，可以有效解決軌道交通項(xiàng)目資產(chǎn)使用壽命與PPP合作周期的錯(cuò)配關(guān)系，更加符合代際公平原則。通過“股權(quán)移交、稅收籌劃”安排，大大降低政府可行性缺口補(bǔ)助。
值得關(guān)注的是，針對(duì)像軌道交通這樣的重點(diǎn)工程，徐州市財(cái)政局、重點(diǎn)辦還研究出臺(tái)《徐州市城建重點(diǎn)工程PPP項(xiàng)目限制性邊界條件》、《2016年度城建重點(diǎn)工程PPP項(xiàng)目實(shí)施工作方案》，制訂城建重點(diǎn)工程PPP項(xiàng)目合作周期、邊界條件、運(yùn)作模式等標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)范。采用社會(huì)資本合作方、工程施工承包方“兩標(biāo)一招”或“兩標(biāo)兩招”方式，通過設(shè)定社會(huì)資本投資回報(bào)率、工程下浮率、項(xiàng)目管養(yǎng)費(fèi)用報(bào)價(jià)等“多標(biāo)的綜合評(píng)分”招標(biāo)方式，選擇優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本合作團(tuán)隊(duì)。
截至目前，徐州市本級(jí)已經(jīng)有17個(gè)PPP項(xiàng)目成功落地，占全省19.54%；項(xiàng)目總投資623.51億元，占全省35.78%。引入中建、中鐵建、中鐵、中冶、粵海水務(wù)等一批大型社會(huì)資本，吸引社會(huì)資本444.49億元（其中資本金141.48億元），占全省33.21%。中標(biāo)投資收益率一般不超過同期銀行貸款基準(zhǔn)利率（4.9%），最低4.17%（基準(zhǔn)利率下浮15%），遠(yuǎn)低于6%至8%的社會(huì)平均水平；工程下浮率（按照預(yù)算評(píng)審價(jià)）10%以上，最低下浮14%，遠(yuǎn)低于7%至8%行業(yè)水平，充分體現(xiàn)“成本最低、效益最優(yōu)”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)物有所值。
此外，徐州市還通過建立市級(jí)PPP專家?guī)臁⑹蠵PP工作微信群等，集聚各方力量，廣泛交流經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)PPP工作駛?cè)虢】蛋l(fā)展快車道。
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