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探訪“徐州式”PPP
素有“五省通衢”之稱的徐州，自古都是兵家必爭之地。如今正處于大建設、大投入、大發(fā)展關鍵時期的徐州，近來又因政府和社會資本合作（PPP）模式的突出實踐受到各方的關注，引來了各地學習調(diào)研團無數(shù)。
徐州PPP的實踐特色在哪里？
先行先試 全力推進
“江蘇省是全國推進PPP工作的首批試點，徐州又是江蘇PPP實踐的前哨?！苯K省綜改辦主任、省財政廳副廳長宋義武每次談起江蘇的PPP工作，總是要將徐州的案例作為要點。
徐州市財政局副局長姚賓禮一邊拿出一大摞的項目資料，一邊告訴記者：“徐州城市基礎設施、公共服務領域新上項目多、資金需求大，亟須創(chuàng)新項目投融資機制，市委、市政府高度重視PPP推廣工作，把PPP模式作為當前投融資機制改革的重要內(nèi)容?！?
說話的工夫，與整個徐州市人民生活直接相關的吃水、出行、餐廚垃圾處理等項目的完備資料已經(jīng)呈現(xiàn)在記者眼前。
姚賓禮表示，徐州要發(fā)展已經(jīng)離不開PPP模式。作為財政部門，他們要做的就是會同相關部門積極研究探索，打破傳統(tǒng)的BT、BOT、ROT等思維，按照物有所值評價、財政承受能力論證等PPP模式，堅持做標準的、可復制、可推廣的PPP，走出一條具有徐州特色的PPP之路。
記者注意到，徐州市政府2015年3月在江蘇省率先出臺《政府與社會資本合作（PPP）模式實施意見》。同年11月，徐州市政府又印發(fā)《關于市城建基礎設施等政府投資項目采用PPP模式的通知》，要求在城建重點工程、水利水務、民生實事等領域原則上采取PPP模式運作，財政資金不再直接投資。
為加快PPP運作，徐州市成立了PPP工作領導小組，市長任組長，財政、發(fā)改、規(guī)劃等15個部門主要負責同志為成員，辦公室設在市財政局；對重大項目分別成立PPP項目領導小組，分管副市長任組長。
“我們還在全省地級市中率先舉辦PPP項目推介會，現(xiàn)場簽約93項，總投資超過800億元；在全國地級市率先開通PPP外網(wǎng)，隨時公布項目進展情況；徐州軌道交通2號線一期工程項目在全國率先落地并獲得PPP融資基金支持。”姚賓禮給記者列舉了徐州推進PPP工作中的更多“率先”實踐。
除了在實踐中創(chuàng)造出的多個“率先”，徐州市還非常重視完善流程，創(chuàng)新運作機制，按照“一個全程”“兩輪評審”“三級發(fā)布”等程序運作PPP項目。
據(jù)介紹，“一個全程”，即財政部門、城建重點工程辦公室、實施機構、政府出資方代表、咨詢機構全程參與PPP項目方案設計；“兩輪評審”，即項目實施方案編制完成后，市財政局組織財務、工程、融資、法律、稅收等方面PPP專家評審，修改完善后再組織市發(fā)改、建設、規(guī)劃、國土等部門聯(lián)合評審，通過評審項目報經(jīng)市政府批準后公開履行社會資本采購程序；“三級發(fā)布”，即凡在市級政府采購平臺招標的PPP項目，資格預審公告、招標公告、成交公告同時在中國政府采購網(wǎng)、江蘇政府采購網(wǎng)、徐州政府采購網(wǎng)發(fā)布，提高項目招標的公開性、競爭性。
規(guī)范操作 打造標桿
“江蘇省的PPP工作一直堅持不簡單求快，但求規(guī)范穩(wěn)健落地的路子。”
在日前舉辦的江蘇省2016年全省PPP模式培訓班上，宋義武再次強調(diào)，要嚴格規(guī)范流程，加強項目監(jiān)督管理，推動試點項目有序實施、盡快落地，精心打造可復制、可推廣的真正PPP模式。
從徐州的PPP實踐來看，“規(guī)范”也是他們一直堅持和追求的目標。
據(jù)介紹，2014年7月，徐州市餐廚廢棄物處置項目入選首批省級PPP項目庫，成為15個江蘇首批PPP試點項目之一。
“為了規(guī)范操作，市財政局、城管局組成PPP工作組，迅速完成咨詢單位比選，通過對項目背景、邊界條件、財務分析、法律協(xié)議等內(nèi)容研究，從政府和社會資本雙重角度審慎評估PPP運作可行性，明確項目籌劃、資金籌措、建設運營、債務償還等責任分配。”徐州市財政局經(jīng)建處處長侯肖華介紹說。
2015年7月20日，該項目在省級政府采購平臺開標，徐州鼎和生物科技有限公司、中聯(lián)重科股份有限公司聯(lián)合體中標，為江蘇省第一單按照規(guī)范化程序落地的PPP項目，同時開創(chuàng)民營企業(yè)進入PPP領域的先河。
談起在省級政府采購平臺進行招標的做法，宋義武表示，實踐證明，通過采取省級審查備案和省級政府統(tǒng)一采購的方式，有力地保障了每個試點項目的規(guī)范運行，及時有效糾正了一些地方不規(guī)范的做法，避免一些地方以PPP項目為名，變相擴大地方政府債務，搞明股實債、BT等做法。
此外，已經(jīng)受到很多媒體關注的駱馬湖水源地及原水管線PPP項目，也定位于打造全國供水領域的PPP項目典范。
徐州市水務局PPP辦公室主任張子劍介紹，在該項目的推進中，社會資本都要求投資收益率8%以上，經(jīng)過公開招標、充分競爭，廣東粵海控股集團有限公司最終以6.96%價格中標（中標水價折合的預期平均收益率），真正實現(xiàn)了物有所值，減輕了財政支出壓力，“成本補償+合理回報”的收益模式，也打造出供水領域PPP項目范例，成為了財政部示范項目“標桿”。
務實創(chuàng)新 凸顯成效
在項目操作模式上，徐州首創(chuàng)的軌道交通“網(wǎng)運分離”PPP模式也受到了各界的關注。
徐州市城市軌道交通有限責任公司副總經(jīng)理龔維源介紹，徐州軌道交通1號線一期工程為財政部首批PPP示范項目江蘇落地第一單；2、3號線一期工程也采取PPP模式，在省政府采購平臺完成社會資本采購。在這些軌道交通項目中，徐州市提出“分段運作、分層反哺”的PPP框架，將整個項目分為建設養(yǎng)護和運營兩個階段分別采取PPP模式運作。
具體操作方式是，建設階段采取“合作投資+建設養(yǎng)護績效考核”的BLMT（建設-租賃-養(yǎng)護-移交）模式，組合運營階段采用“多元投資+使用者付費+政府監(jiān)管補貼”的IOT（投資-運營-移交）模式。建立以軌道交通建設發(fā)展專項資金為核心的統(tǒng)籌運作機制，上蓋物業(yè)開發(fā)形成土地收益繳入專項資金，反哺軌道交通建設運營。
龔維源表示，這樣創(chuàng)造性地引入“持續(xù)經(jīng)營、融資延續(xù)”理念，可以有效解決軌道交通項目資產(chǎn)使用壽命與PPP合作周期的錯配關系，更加符合代際公平原則。通過“股權移交、稅收籌劃”安排，大大降低政府可行性缺口補助。
值得關注的是，針對像軌道交通這樣的重點工程，徐州市財政局、重點辦還研究出臺《徐州市城建重點工程PPP項目限制性邊界條件》、《2016年度城建重點工程PPP項目實施工作方案》，制訂城建重點工程PPP項目合作周期、邊界條件、運作模式等標準化操作規(guī)范。采用社會資本合作方、工程施工承包方“兩標一招”或“兩標兩招”方式，通過設定社會資本投資回報率、工程下浮率、項目管養(yǎng)費用報價等“多標的綜合評分”招標方式，選擇優(yōu)質社會資本合作團隊。
截至目前，徐州市本級已經(jīng)有17個PPP項目成功落地，占全省19.54%；項目總投資623.51億元，占全省35.78%。引入中建、中鐵建、中鐵、中冶、粵海水務等一批大型社會資本，吸引社會資本444.49億元（其中資本金141.48億元），占全省33.21%。中標投資收益率一般不超過同期銀行貸款基準利率（4.9%），最低4.17%（基準利率下浮15%），遠低于6%至8%的社會平均水平；工程下浮率（按照預算評審價）10%以上，最低下浮14%，遠低于7%至8%行業(yè)水平，充分體現(xiàn)“成本最低、效益最優(yōu)”目標，實現(xiàn)物有所值。
此外，徐州市還通過建立市級PPP專家?guī)?、市PPP工作微信群等，集聚各方力量，廣泛交流經(jīng)驗，推動PPP工作駛入健康發(fā)展快車道。
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