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福建省財(cái)政廳：構(gòu)建政府債券發(fā)行管理制度“閉環(huán)”
2015年，新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》施行，對(duì)地方政府債務(wù)管理作出重大改革，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)利。今年10月1日開始施行的《預(yù)算法實(shí)施條例》，對(duì)規(guī)范地方政府債務(wù)管理和地方政府債券發(fā)行作出了進(jìn)一步明確規(guī)定。福建認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署，在財(cái)政部的大力支持和悉心指導(dǎo)下，不斷規(guī)范政府舉債融資，完善債券發(fā)行制度，提高債券資金使用效益，通過地方政府債券自發(fā)自還，為全方位推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展超越、加快新時(shí)代新福建建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的資金保障。
一、建機(jī)構(gòu)，定制度，夯實(shí)管理基礎(chǔ)
?。ㄒ唬┙f(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。福建省委、省政府高度重視政府債務(wù)管理工作，成立以省長(zhǎng)為組長(zhǎng)的省級(jí)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，成員單位包括財(cái)政、發(fā)改、金融、審計(jì)、國(guó)資、銀保監(jiān)、金融機(jī)構(gòu)等部門，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全省政府債務(wù)管理工作。先后建立省級(jí)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議制度和辦公室成員會(huì)議制度，將領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)部署落到實(shí)處。福建省財(cái)政廳及時(shí)成立地方政府債務(wù)管理處，歸口管理政府債務(wù)和地方政府債券發(fā)行工作，先后成立了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作協(xié)調(diào)小組和政府債券發(fā)行使用工作小組，協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)工作開展，通過完善的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保障相關(guān)工作制度化、規(guī)范化。
?。ǘ┙∪晟苽l(fā)行機(jī)制。堅(jiān)持制度先行，先后出臺(tái)了涵蓋政府債務(wù)限額管理、債券發(fā)行兌付、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置等一系列制度辦法，從“借、用、管、還”構(gòu)建全過程、全鏈條、全方位的“閉環(huán)”制度體系。建立健全債券發(fā)行工作機(jī)制，加強(qiáng)事前、事中、事后各環(huán)節(jié)銜接，強(qiáng)化對(duì)承銷團(tuán)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)等規(guī)范管理，促進(jìn)債券發(fā)行、資金使用、項(xiàng)目管理、償債責(zé)任協(xié)調(diào)統(tǒng)一，逐步構(gòu)建市場(chǎng)化、規(guī)范化的地方政府債券發(fā)行機(jī)制。
?。ㄈ┩晟茖ｍ?xiàng)債券管理機(jī)制。福建省委、省政府明確要求建立健全政府債券項(xiàng)目庫(kù)，福建省財(cái)政廳積極組織全省各地做好地方政府債券項(xiàng)目資金需求申報(bào)工作，切實(shí)強(qiáng)化債券項(xiàng)目庫(kù)管理，加強(qiáng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。研究建立健全專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫(kù)，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，共同做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目的儲(chǔ)備和申報(bào)。在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備過程中，嚴(yán)格對(duì)照債券資金發(fā)行使用要求和條件，加強(qiáng)審核與篩選，并對(duì)項(xiàng)目輕重緩急進(jìn)行排序，夯實(shí)債券項(xiàng)目庫(kù)，為用好地方政府債券資金打好基礎(chǔ)。制定地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作意見，提出進(jìn)一步完善專項(xiàng)債券管理的配套措施，開好規(guī)范舉債的“前門”。
?。ㄋ模┩晟菩畔⑴逗蛨?bào)告制度。高度重視政府債券信息披露工作，完善相關(guān)制度辦法，嚴(yán)格按照政府債券信息披露有關(guān)要求，客觀、及時(shí)、準(zhǔn)確、全面披露地方債發(fā)行相關(guān)信息，及時(shí)主動(dòng)披露債務(wù)限額、余額、結(jié)構(gòu)等數(shù)據(jù)，自覺接受投資者和社會(huì)監(jiān)督，切實(shí)保障投資者知情權(quán)，不斷提高債券發(fā)行透明度。建立健全全省各級(jí)政府向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告政府債務(wù)管理情況制度，福建省財(cái)政廳定期向省人大財(cái)經(jīng)委報(bào)告全省政府債務(wù)管理情況，主動(dòng)接受人大的依法監(jiān)督。
二、重質(zhì)量，提速度，推動(dòng)地方債券發(fā)行高效益
?。ㄒ唬┖侠戆才虐l(fā)行節(jié)奏。通過綜合分析宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、資金需求、庫(kù)款管理、金融市場(chǎng)行情等因素，確定債券年度發(fā)行安排、季度發(fā)行計(jì)劃等，選擇合適發(fā)行時(shí)間窗口，確保債券發(fā)行平穩(wěn)順利。同時(shí)，認(rèn)真做好債券發(fā)行各項(xiàng)前期工作，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)銜接，積極與承銷團(tuán)溝通協(xié)調(diào)，提前準(zhǔn)備信息披露材料，加強(qiáng)與財(cái)政部、債券發(fā)行場(chǎng)所的溝通、協(xié)商。特別是2020年疫情防控期間，創(chuàng)新工作機(jī)制，積極采用線上與承銷團(tuán)溝通協(xié)調(diào)、傳輸材料方式，由財(cái)政部國(guó)庫(kù)司代理發(fā)債現(xiàn)場(chǎng)操作，確保發(fā)債進(jìn)度不停滯，保障疫情防控和重點(diǎn)項(xiàng)目復(fù)工復(fù)產(chǎn)資金需求。近年來，福建省發(fā)行進(jìn)度總體較快，2020年進(jìn)一步加快發(fā)行節(jié)奏，9月中旬即完成全年新增政府債券和再融資債券發(fā)行任務(wù)，位于全國(guó)前列。
?。ǘ┳⒅爻袖N隊(duì)伍建設(shè)。按照“公開、公平、公正”的原則，選好政府債券承銷團(tuán)成員，不斷拓展投資者群體，2020年承銷團(tuán)成員數(shù)量已達(dá)到55家，其中銀行類機(jī)構(gòu)24家，券商類機(jī)構(gòu)31家。積極加強(qiáng)與承銷團(tuán)成員的溝通協(xié)商，召開承銷團(tuán)會(huì)議，介紹福建省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政收支情況，了解各承銷團(tuán)投標(biāo)意愿，認(rèn)真聽取債券發(fā)行工作有關(guān)意見。債券發(fā)行前及時(shí)向承銷團(tuán)成員介紹發(fā)行債券的種類、期限、額度等核心要素。銀行和券商、主承銷商和一般成員形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，承銷團(tuán)投標(biāo)參與度和承銷能力大幅提高，有力促進(jìn)了債券發(fā)行市場(chǎng)化。
（三）引入專業(yè)機(jī)構(gòu)力量。通過公開招標(biāo)方式，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)做好專項(xiàng)債券發(fā)行前期準(zhǔn)備工作。采取統(tǒng)招分簽的方式，由福建省財(cái)政廳牽頭，全省各市、縣（區(qū)）財(cái)政部門和相關(guān)省級(jí)單位分別與中標(biāo)第三方機(jī)構(gòu)簽訂政府采購(gòu)合同，形成上下級(jí)有機(jī)聯(lián)動(dòng)、各部門協(xié)調(diào)配合的局面，既有利于統(tǒng)一政府債券發(fā)行管理，又有利于壓實(shí)全省各級(jí)各部門的專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理責(zé)任。在債券額度下達(dá)前，組織第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提前介入，為債券品種設(shè)計(jì)、期限設(shè)計(jì)、發(fā)行窗口選擇等方面提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，協(xié)助全省各級(jí)各部門篩選專項(xiàng)債券項(xiàng)目，優(yōu)化發(fā)債工作流程，加快政府債券發(fā)行進(jìn)度。
?。ㄋ模┨岣哔Y金使用效益。在加快政府債券發(fā)行的基礎(chǔ)上，建立完善“四個(gè)機(jī)制”，多措并舉提高債券資金使用效益。一是債券資金使用進(jìn)度與額度分配掛鉤機(jī)制，對(duì)債券資金沉淀的，按沉淀金額的一定比例扣減下年度新增一般債券額度。二是庫(kù)款墊付機(jī)制，在債券發(fā)行前，允許全省各地通過先行調(diào)度庫(kù)款支持項(xiàng)目建設(shè)，債券發(fā)行后及時(shí)回補(bǔ)，避免“項(xiàng)目等錢”。三是支出進(jìn)度通報(bào)機(jī)制，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)主管部門、項(xiàng)目單位等債券資金使用情況，按旬統(tǒng)計(jì)、按月通報(bào)債券資金使用情況，既防止債券資金滯留在國(guó)庫(kù)，也避免資金撥付后沉淀在項(xiàng)目單位。四是約談機(jī)制，對(duì)支出進(jìn)度慢的地區(qū)進(jìn)行約談，分析使用進(jìn)度偏慢的原因，督促其加快債券資金使用進(jìn)度。
?。ㄎ澹?qiáng)化債券兌付管理。福建省十分重視維護(hù)政府債券信譽(yù)，把按時(shí)兌付地方政府債券本息作為工作的重中之重。提前對(duì)地方政府債券還本付息到期情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，制定年度還本付息計(jì)劃，督促各級(jí)嚴(yán)格將政府債券還本付息資金納入預(yù)算管理，建立有效兌付管理機(jī)制，責(zé)任到崗到人，按時(shí)足額兌付每期債券本息，確保萬無一失。
三、促發(fā)展，降成本，債券發(fā)行成效明顯
自2015年以來，福建省共發(fā)行政府債券9140.43億元，其中，一般債券3616.16億元，專項(xiàng)債券5524.27億元。在規(guī)范地方政府舉債融資、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，減輕了全省各級(jí)政府償債壓力和重點(diǎn)項(xiàng)目融資壓力，有利于騰出更多財(cái)力用于改善民生和支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展。
?。ㄒ唬┐龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。福建省政府債券著力于經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)保障脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、交通水利基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、民生服務(wù)等領(lǐng)域資金需求。用足用好專項(xiàng)債券用于項(xiàng)目資本金政策，安排專項(xiàng)債券資本金用于鐵路、收費(fèi)公路、水利和城鎮(zhèn)污水垃圾處理等多個(gè)領(lǐng)域，發(fā)揮專項(xiàng)債券對(duì)投資的撬動(dòng)作用，進(jìn)一步帶動(dòng)社會(huì)資本加大投入。深化財(cái)政金融協(xié)作，以地方政府債券的發(fā)行承銷為紐帶，帶動(dòng)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)福建省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持力度，形成良性互動(dòng)。
?。ǘ﹤袌?chǎng)化水平不斷提升。按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”的原則，始終堅(jiān)持債券發(fā)行市場(chǎng)化，建立健全發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化的機(jī)制，不以行政方式干預(yù)承銷機(jī)構(gòu)自主投標(biāo)行為。福建省政府債券得到市場(chǎng)高度認(rèn)可，承銷團(tuán)成員投標(biāo)積極踴躍，認(rèn)購(gòu)倍數(shù)處于較高水平。債券發(fā)行場(chǎng)所覆蓋了中央國(guó)債公司、上交所、深交所三大發(fā)行場(chǎng)所，實(shí)現(xiàn)了發(fā)行場(chǎng)所全覆蓋。地方政府債券投資者涵蓋銀行、券商、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、基金公司等各類機(jī)構(gòu)，投資主體不斷豐富。
?。ㄈ┤谫Y成本顯著降低。通過公開招標(biāo)選聘在債券市場(chǎng)有影響力、市場(chǎng)認(rèn)可度高的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)政府債券開展信用評(píng)級(jí)工作，福建省歷年各期政府債券信用等級(jí)均為AAA級(jí)。承銷團(tuán)成員投資福建省政府債券意愿較高，2015年以來發(fā)行政府債券加權(quán)平均利率為3.48%，大大低于此前通過非政府債券形式舉借債務(wù)的平均成本（約10%），有效降低了全省各級(jí)政府的融資成本。
（四）有效平滑償債壓力。2015—2018年累計(jì)發(fā)行置換債券4056億元，將此前以銀行貸款為主要形式的存量債務(wù)置換為地方政府債券，有效緩解市縣政府償債壓力，降低政府融資成本，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，防范化解地方政府債務(wù)集中到期償還風(fēng)險(xiǎn)。
（五）債券期限結(jié)構(gòu)合理。統(tǒng)籌兼顧項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期限、到期政府債券本息、可償債財(cái)力以及融資成本等情況，充分考慮市場(chǎng)狀況及投資者偏好，合理搭配短、中、長(zhǎng)期債券發(fā)行規(guī)模，2015年以來發(fā)行的政府債券加權(quán)平均期限為9.07年，通過合理優(yōu)化債券期限，既降低了期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)、防止資金閑置、降低融資成本，又避免簡(jiǎn)單將償債責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)后移，同時(shí)滿足了投資者需求，保障了債券發(fā)行工作長(zhǎng)期可持續(xù)開展。
自發(fā)自還五年來，發(fā)行地方政府債券為福建省全面建成小康社會(huì)和完成“十三五”規(guī)劃任務(wù)提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障?！耙磺羞^往，皆為序章”，在今后的工作中，福建將以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署，進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行使用工作，充分發(fā)揮政府債券資金作用，支持做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六?！比蝿?wù)，全力護(hù)航全方位推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展超越，為福建省“十四五”開好頭、起好步作出積極貢獻(xiàn)。
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