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福建省財政廳：構建政府債券發(fā)行管理制度“閉環(huán)”
2015年，新修訂的《中華人民共和國預算法》施行，對地方政府債務管理作出重大改革，賦予地方政府依法適度舉債權利。今年10月1日開始施行的《預算法實施條例》，對規(guī)范地方政府債務管理和地方政府債券發(fā)行作出了進一步明確規(guī)定。福建認真貫徹落實中央決策部署，在財政部的大力支持和悉心指導下，不斷規(guī)范政府舉債融資，完善債券發(fā)行制度，提高債券資金使用效益，通過地方政府債券自發(fā)自還，為全方位推動高質量發(fā)展超越、加快新時代新福建建設提供了堅實的資金保障。
一、建機構，定制度，夯實管理基礎
（一）建立協(xié)調聯(lián)動機制。福建省委、省政府高度重視政府債務管理工作，成立以省長為組長的省級政府性債務管理領導小組，成員單位包括財政、發(fā)改、金融、審計、國資、銀保監(jiān)、金融機構等部門，負責領導全省政府債務管理工作。先后建立省級政府性債務管理領導小組聯(lián)席會議制度和辦公室成員會議制度，將領導小組有關部署落到實處。福建省財政廳及時成立地方政府債務管理處，歸口管理政府債務和地方政府債券發(fā)行工作，先后成立了政府債務風險防控工作協(xié)調小組和政府債券發(fā)行使用工作小組，協(xié)調推進相關工作開展，通過完善的協(xié)調聯(lián)動機制，保障相關工作制度化、規(guī)范化。
?。ǘ┙∪晟苽l(fā)行機制。堅持制度先行，先后出臺了涵蓋政府債務限額管理、債券發(fā)行兌付、風險應急處置等一系列制度辦法，從“借、用、管、還”構建全過程、全鏈條、全方位的“閉環(huán)”制度體系。建立健全債券發(fā)行工作機制，加強事前、事中、事后各環(huán)節(jié)銜接，強化對承銷團、信用評級機構、第三方機構等規(guī)范管理，促進債券發(fā)行、資金使用、項目管理、償債責任協(xié)調統(tǒng)一，逐步構建市場化、規(guī)范化的地方政府債券發(fā)行機制。
?。ㄈ┩晟茖ｍ梻芾頇C制。福建省委、省政府明確要求建立健全政府債券項目庫，福建省財政廳積極組織全省各地做好地方政府債券項目資金需求申報工作，切實強化債券項目庫管理，加強債券項目儲備。研究建立健全專項債券項目庫，建立跨部門協(xié)調機制，共同做好專項債券項目的儲備和申報。在項目儲備過程中，嚴格對照債券資金發(fā)行使用要求和條件，加強審核與篩選，并對項目輕重緩急進行排序，夯實債券項目庫，為用好地方政府債券資金打好基礎。制定地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作意見，提出進一步完善專項債券管理的配套措施，開好規(guī)范舉債的“前門”。
?。ㄋ模┩晟菩畔⑴逗蛨蟾嬷贫?。高度重視政府債券信息披露工作，完善相關制度辦法，嚴格按照政府債券信息披露有關要求，客觀、及時、準確、全面披露地方債發(fā)行相關信息，及時主動披露債務限額、余額、結構等數據，自覺接受投資者和社會監(jiān)督，切實保障投資者知情權，不斷提高債券發(fā)行透明度。建立健全全省各級政府向同級人大及其常委會報告政府債務管理情況制度，福建省財政廳定期向省人大財經委報告全省政府債務管理情況，主動接受人大的依法監(jiān)督。
二、重質量，提速度，推動地方債券發(fā)行高效益
（一）合理安排發(fā)行節(jié)奏。通過綜合分析宏觀經濟形勢、資金需求、庫款管理、金融市場行情等因素，確定債券年度發(fā)行安排、季度發(fā)行計劃等，選擇合適發(fā)行時間窗口，確保債券發(fā)行平穩(wěn)順利。同時，認真做好債券發(fā)行各項前期工作，加強各環(huán)節(jié)銜接，積極與承銷團溝通協(xié)調，提前準備信息披露材料，加強與財政部、債券發(fā)行場所的溝通、協(xié)商。特別是2020年疫情防控期間，創(chuàng)新工作機制，積極采用線上與承銷團溝通協(xié)調、傳輸材料方式，由財政部國庫司代理發(fā)債現場操作，確保發(fā)債進度不停滯，保障疫情防控和重點項目復工復產資金需求。近年來，福建省發(fā)行進度總體較快，2020年進一步加快發(fā)行節(jié)奏，9月中旬即完成全年新增政府債券和再融資債券發(fā)行任務，位于全國前列。
?。ǘ┳⒅爻袖N隊伍建設。按照“公開、公平、公正”的原則，選好政府債券承銷團成員，不斷拓展投資者群體，2020年承銷團成員數量已達到55家，其中銀行類機構24家，券商類機構31家。積極加強與承銷團成員的溝通協(xié)商，召開承銷團會議，介紹福建省經濟社會發(fā)展和財政收支情況，了解各承銷團投標意愿，認真聽取債券發(fā)行工作有關意見。債券發(fā)行前及時向承銷團成員介紹發(fā)行債券的種類、期限、額度等核心要素。銀行和券商、主承銷商和一般成員形成優(yōu)勢互補，承銷團投標參與度和承銷能力大幅提高，有力促進了債券發(fā)行市場化。
（三）引入專業(yè)機構力量。通過公開招標方式，引入第三方專業(yè)機構做好專項債券發(fā)行前期準備工作。采取統(tǒng)招分簽的方式，由福建省財政廳牽頭，全省各市、縣（區(qū)）財政部門和相關省級單位分別與中標第三方機構簽訂政府采購合同，形成上下級有機聯(lián)動、各部門協(xié)調配合的局面，既有利于統(tǒng)一政府債券發(fā)行管理，又有利于壓實全省各級各部門的專項債券項目管理責任。在債券額度下達前，組織第三方專業(yè)機構提前介入，為債券品種設計、期限設計、發(fā)行窗口選擇等方面提供專業(yè)的咨詢服務，協(xié)助全省各級各部門篩選專項債券項目，優(yōu)化發(fā)債工作流程，加快政府債券發(fā)行進度。
（四）提高資金使用效益。在加快政府債券發(fā)行的基礎上，建立完善“四個機制”，多措并舉提高債券資金使用效益。一是債券資金使用進度與額度分配掛鉤機制，對債券資金沉淀的，按沉淀金額的一定比例扣減下年度新增一般債券額度。二是庫款墊付機制，在債券發(fā)行前，允許全省各地通過先行調度庫款支持項目建設，債券發(fā)行后及時回補，避免“項目等錢”。三是支出進度通報機制，動態(tài)監(jiān)測主管部門、項目單位等債券資金使用情況，按旬統(tǒng)計、按月通報債券資金使用情況，既防止債券資金滯留在國庫，也避免資金撥付后沉淀在項目單位。四是約談機制，對支出進度慢的地區(qū)進行約談，分析使用進度偏慢的原因，督促其加快債券資金使用進度。
（五）強化債券兌付管理。福建省十分重視維護政府債券信譽，把按時兌付地方政府債券本息作為工作的重中之重。提前對地方政府債券還本付息到期情況進行統(tǒng)計分析，制定年度還本付息計劃，督促各級嚴格將政府債券還本付息資金納入預算管理，建立有效兌付管理機制，責任到崗到人，按時足額兌付每期債券本息，確保萬無一失。
三、促發(fā)展，降成本，債券發(fā)行成效明顯
自2015年以來，福建省共發(fā)行政府債券9140.43億元，其中，一般債券3616.16億元，專項債券5524.27億元。在規(guī)范地方政府舉債融資、防范化解金融風險、促進經濟社會高質量發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。同時，減輕了全省各級政府償債壓力和重點項目融資壓力，有利于騰出更多財力用于改善民生和支持社會事業(yè)發(fā)展。
（一）促進經濟社會事業(yè)發(fā)展。福建省政府債券著力于經濟社會事業(yè)發(fā)展，重點保障脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、交通水利基礎設施、市政和產業(yè)園區(qū)、生態(tài)建設和環(huán)境保護、民生服務等領域資金需求。用足用好專項債券用于項目資本金政策，安排專項債券資本金用于鐵路、收費公路、水利和城鎮(zhèn)污水垃圾處理等多個領域，發(fā)揮專項債券對投資的撬動作用，進一步帶動社會資本加大投入。深化財政金融協(xié)作，以地方政府債券的發(fā)行承銷為紐帶，帶動金融機構加大對福建省經濟社會發(fā)展的支持力度，形成良性互動。
（二）債券市場化水平不斷提升。按照“政府引導、市場主導”的原則，始終堅持債券發(fā)行市場化，建立健全發(fā)行定價市場化的機制，不以行政方式干預承銷機構自主投標行為。福建省政府債券得到市場高度認可，承銷團成員投標積極踴躍，認購倍數處于較高水平。債券發(fā)行場所覆蓋了中央國債公司、上交所、深交所三大發(fā)行場所，實現了發(fā)行場所全覆蓋。地方政府債券投資者涵蓋銀行、券商、保險機構、基金公司等各類機構，投資主體不斷豐富。
?。ㄈ┤谫Y成本顯著降低。通過公開招標選聘在債券市場有影響力、市場認可度高的評級機構對政府債券開展信用評級工作，福建省歷年各期政府債券信用等級均為AAA級。承銷團成員投資福建省政府債券意愿較高，2015年以來發(fā)行政府債券加權平均利率為3.48%，大大低于此前通過非政府債券形式舉借債務的平均成本（約10%），有效降低了全省各級政府的融資成本。
?。ㄋ模┯行交瑑攤鶋毫?。2015—2018年累計發(fā)行置換債券4056億元，將此前以銀行貸款為主要形式的存量債務置換為地方政府債券，有效緩解市縣政府償債壓力，降低政府融資成本，優(yōu)化債務期限結構，防范化解地方政府債務集中到期償還風險。
?。ㄎ澹﹤谙藿Y構合理。統(tǒng)籌兼顧項目建設和運營期限、到期政府債券本息、可償債財力以及融資成本等情況，充分考慮市場狀況及投資者偏好，合理搭配短、中、長期債券發(fā)行規(guī)模，2015年以來發(fā)行的政府債券加權平均期限為9.07年，通過合理優(yōu)化債券期限，既降低了期限錯配風險、防止資金閑置、降低融資成本，又避免簡單將償債責任和風險后移，同時滿足了投資者需求，保障了債券發(fā)行工作長期可持續(xù)開展。
自發(fā)自還五年來，發(fā)行地方政府債券為福建省全面建成小康社會和完成“十三五”規(guī)劃任務提供了堅實的財力保障?！耙磺羞^往，皆為序章”，在今后的工作中，福建將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實中央決策部署，進一步做好地方政府債券發(fā)行使用工作，充分發(fā)揮政府債券資金作用，支持做好“六穩(wěn)”工作、落實“六保”任務，全力護航全方位推動高質量發(fā)展超越，為福建省“十四五”開好頭、起好步作出積極貢獻。
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